سیاست‌گذاری ملی ارتباطات نیازمند شناخت نقش و تعیین جایگاه هر یک از رسانه‌ها در سپهر توسعه ملی است.
این که ساختار قدرت سیاسی و مجموعه دولتمردان (به مفهوم عام) چه نگرش و، در عین حال، چه انتظاراتی نسبت به جایگاه رسانه‌ها، هم به صورت نظام‌مند و هم به شکل مجزا، دارند بر حضور، فعالیت و ایفای نقش رسانه‌ها و روزنامه‌نگاران تاثیری انکارناپذیر دارد.
آخرین مطالعه و تحقیق میدانی‌ای که در مورد رابطه اعتماد مردم به رسانه ها با اعتماد آنها به حکومت در سال 1382 در مرکز مطالعات و تحقیقات رسانه‌ها صورت گرفته است، همبستگی بالایی را در این زمینه نشان می‌دهد.
به بیان دیگر، تحقیق مذکور نشان می‌دهد که اگر مردم به رسانه‌ها اعتماد داشته باشند، به دولت (به مفهوم عام) نیز اعتماد خواهند داشت و، به عکس، اعتماد مردم به دولت با اعتماد آنها به رسانه‌ها رابطه مستقیم دارد.
این امر، البته برای رسانه‌ها و از جمله مطبوعات، وضعیت خوشایندی نیست، زیرا اولاً بیانگر آن است که مردم سرنوشت رسانه‌ها را به سرنوشت دولت پیوند می‌زنند و آنها را جدا از هم نمی‌انگارند و ثانیاً شکاف تاریخی دولت ملت در ایران عملاً عدم اقبال یا اعتماد آنها را به رسانه‌ها نیز سبب شده است.
از زاویه‌ای دیگر نیز می‌توان، از دل این تحقیق، واقعیتی تلخ را استخراج کرد: هر چه دولتمردان ما بکوشند مردم را نسبت به رسانه‌ها و از جمله مطبوعات به هر دلیل بدبین سازند عملاً باعث میشوند که بلور اعتماد مردم به خود آنها نیز ترک بردارد.
سیاست ملی ارتباطات و رسانه‌ها می‌باید اولاً استقلال رسانه‌ها را از دولت به رسمیت بشناسد و آن را تبیین و تضمین کند؛ ثانیاً آزادی و کثرت‌گرایی آنها را بپذیرد؛ و ثالثاً نسبت به رابطه آنها را با توسعه ملی تعریف کند.
در این میان، مطبوعات به دلیل نقش و جایگاه تاریخی خود در جهان و ایران، اهمیتی مضاعف دارند.
گزارش حاضر می کوشد تا ضمن بررسی و ارزیاب سرگذشت تاریخی مطبوعات به عنوان یکی از مهمترین و تاثیرگذارترین رسانه‌ها، نکات و محورهای اساسی «توسعه مطبوعات» را که باید در سیاست‌گذاری ملی ارتباطات و رسانه‌ها مدنظر قرار گیرند به اختصار ترسیم کند.
در عین حال، تاکید بر این نکته ضروری به نظر می‌رسد که سیاست‌گذاری ملی ارتباطات، پیش و بیش از هر چیز، نیازمند حصول اجماع و توافق در میان دولتمردان و مدیریت عالی سیاسی کشور بر سر استقلال، آزادی و حقوق حرفه‌ای رسانه‌ها، مطبوعات و روزنامه‌نگاران است.
مقدمه
مطبوعات، در ایران، تاریخی پرفراز و نشیب را طی کرده‌اند.
نزدیک به یک‌صدوهفتاد سال از تولد نخستین روزنامه در ایران می‌گذرد؛ اما به نظر می‌رسد مسائل، نیازها، آسیب‌ها و نقاط ضعف حوزه مطبوعات، همچنان دچار تکرار، تسلسل یا دور معیوب است.
اگر از بیرون حوزه مطبوعات بنگریم، نگاه و برخورد با مطبوعات و روزنامه‌نگاران، داوری‌ها، انتظارات و اظهارنظرها هنوز هم حاکی از نگاهی نامهربانانه، ابزاری و تبلیغاتی است؛ نگاهی که فرصت و فضای تجربه‌کردن روزنامه‌نگاری و مطبوعات آزاد، مستقل و کثرت‌گر را به شدت از جامعه ما گرفته است و، از این رو، روزنامه‌نگاران ایران، امروز هم کم‌وبیش با همان مسائلی روبرو هستند که از سپیددم تولد مطبوعات در ایران حضور خود را به رخ کشیده است.
از زاویه نگاه به درون نیز سایه عدم حرفه‌ای‌گرایی و نیز عدم تحقق و تامین آزادی، استقلال و امنیت حرفه‌ای، فقر آموزش تخصصی، سیاست‌زدگی، جابه‌جایی سریع و گسترده نیروی انسانی و ...
همچنان بر این حوزه سنگینی می‌کند.
به این ترتیب، سیاست‌گذاری در حوزه مطبوعات، بدون شناخت و ارزیابی وضعیت گذشته و حال نمی‌تواند راه به آینده‌ای روشن و امیدبخش ببرد.
سیاست‌ها و ضوابط حاکم بر فعالیت‌های مطبوعاتی، حقوق و حدود روزنامه‌نگاری، مقتضیات و ضرورت‌های طراحی و تدوین نظام حقوقی حرفه‌ای (نظام جامع) مطبوعات را بررسی و بازکاوی کند تا برخی ابزارهای لازم برای سیاست‌گذاری در این حوزه را در اختیار قرار دهد.
مقدمه مطبوعات، در ایران، تاریخی پرفراز و نشیب را طی کرده‌اند.
نزدیک به یک‌صدوهفتاد سال از تولد نخستین روزنامه در ایران می‌گذرد؛ اما به نظر می‌رسد مسائل، نیازها، آسیب‌ها و نقاط ضعف حوزه مطبوعات، همچنان دچار تکرار، تسلسل یا دور معیوب است.
اگر از بیرون حوزه مطبوعات بنگریم، نگاه و برخورد با مطبوعات و روزنامه‌نگاران، داوری‌ها، انتظارات و اظهارنظرها هنوز هم حاکی از نگاهی نامهربانانه، ابزاری و تبلیغاتی است؛ نگاهی که فرصت و فضای تجربه‌کردن روزنامه‌نگاری و مطبوعات آزاد، مستقل و کثرت‌گر را به شدت از جامعه ما گرفته است و، از این رو، روزنامه‌نگاران ایران، امروز هم کم‌وبیش با همان مسائلی روبرو هستند که از سپیددم تولد مطبوعات در ایران حضور خود را به رخ کشیده است.
از زاویه نگاه به درون نیز سایه عدم حرفه‌ای‌گرایی و نیز عدم تحقق و تامین آزادی، استقلال و امنیت حرفه‌ای، فقر آموزش تخصصی، سیاست‌زدگی، جابه‌جایی سریع و گسترده نیروی انسانی و ...
سیاست‌ها و ضوابط حاکم بر فعالیت‌های مطبوعاتی، حقوق و حدود روزنامه‌نگاری، مقتضیات و ضرورت‌های طراحی و تدوین نظام حقوقی حرفه‌ای (نظام جامع) مطبوعات را بررسی و بازکاوی کند تا برخی ابزارهای لازم برای سیاست‌گذاری در این حوزه را در اختیار قرار دهد.
تاریخچه مطبوعات در ایران اولین روزنامه در ایران به نام کاغذ اخبار در سال 1253 قمری، مطابق با سال 1837 میلادی، در تهران منتشر شد.
میرزا صالح شیرازی که افتخار انتشاردادن اولین روزنامه ایران را داراست، جزو اولین گروه دانشجویانی بود که توسط عباس‌میرزا برای تحصیل به اروپا اعزام شده بود.
هدف از انتشار روزنامه را می‌توان در چند سطر آغازین اولین مقاله آن روزنامه یافت: « ...
همت ملوکانه اولیای دولت علیه مصروف بر این گشته که ساکنین ممالک محروسه تربیت شوند»(1).
انتشار نشریه کاغذ اخبار که ماهانه منتشر می‌ِشده است دیری نمی‌پاید و احتمالاً سه سال بعد، یعنی در سال 1256، این روزنامه به دلیل اوضاع آشفته داخلی، بی‌علاقگی شاه و وزیرش (2) به اقدامات فرهنگی و سیاست‌های ضد فرهنگی آنان، عدم اطمینان کافی به میرزا صالح و احساس خطر از سوی روزنامه او، تعطیل می‌شود.
مهمترین ویژگی کاغذ اخبار «مولود دربار بودن» بود.
چهارده سال پس از انتشار کاغذ اخبار، دومین روزنامه فارسی زبان به نام وقایع‌اتفاقیه، در سومین سال سلطنت ناصرالدین شاه، به همت میرزا تقی‌خان امیرکبیر منتشر میِ‌شود.
از آن جا که صدراعظم و وزیر نظام مؤسس این روزنامه بود، آن را می‌توان روزنامه‌ای زاییده دربار دانست.
با در نظر گرفتن این واقعیت که، در شرایط استبدادی آن روزگار، پذیرفتنی نبود که روزنامه‌ای خارج از چارچوب دربار و کنترل شدید بر محتوای آن منتشر شود، اولین شماره روزنامه خط‌مشی آن را نشان می‌دهد: «از آن‌جا که همت ملوکانه مصروف به تربیت اهل ایران و استحضار و آگاهی آنها از امورات داخله و وقایع خارجه است، لهذا قرار شد که هفته به هفته احکام همایون و اخبار داخلیه مملکتی و غیره را که در دول دیگر گازت می‌نامند در دارالطباعه زده شود ...» تاکید هر دو روزنامه، با فاصله زمانی حدود چهارده سال، بر تربیت مردم ایران نشان‌دهنده نوع نگاه و نگرش حاکمان نسبت به مردم است.
بررسی گذرای محتوای آشکار روزنامه نشان می‌دهد که فقط اخباری برای آگاهی و تربیت اهالی مملکت محروسه چاپ می‌ِشدند که حاکمیت استبدادی وقت را توجیه کنند واز نظر تبلیغاتی به سود آنان باشند اما رویکرد توسعه‌ای محتوای روزنامه و محیط انتشار را هم نمی‌توان نادیده انگاشت.
«از جنبه ارتباطات اجتماعی و روزنامه‌نگاری، پس از مرگ امیرکبیر، تا چندین سال روزنامه وقایع اتفاقیه جریده منحصر به فرد ایران ماند و قدم جدیدی در توسعه مطبوعات و روزنامه‌نگاری برداشته نشد».(3) ده ساله دوم سلطنت ناصرالدین شاه از منظرهای گوناگون شاهد تغییر و تحولات عمیقی بود.
پیدایش مدارس جدید، رسوخ افکار اروپایی و رونق صنعت چاپ، تنور خواندن و نوشتن را در کشور اندکی گرم کرده بودند.
«برای اولین بار در ایران، نشر و توزیع افکار عقاید از دو طریق بین طبقات مختلف انجام می‌گرفت؛ یکی طریقه قدیمی ارتباطات شفاهی که شامل ارتباطات فردی، گروهی، سخنرانی‌ها، دوره‌ها و انجمن‌ها می‌شد و دیگری که برای محیط ایران تازگی داشت، نشر کتاب، جزوه، اعلامیه و روزنامه بود».(4) تغییر تدریجی وضعیت ارتباطی ایران از حالت فردی و گروهی به ارتباطات جمعی و ورود کتاب و روزنامه(5) به عرصه ارتباطات ایران، کیفیت ارتباطات جامعه را تا حدودی پربارتر و حساس‌تر کرده بود.
این وضعیت، دولت را مجبور می‌ساخت که نظام تازه ارتباطی را زیر کنترل خود در آورد تا بتواند از ابزارهای نوین، به بهترین شکل، به نفع خود استفاده کند.
به همین منظور، «حکومت در سال 1288 هجری قمری، امور مربوط به انتشار روزنامه رسمی و چاپ و تکثیر کتاب و دیگر نشریات را که در چارچوب مسئولیت‌های وزارت نوبنیاد علوم پراکنده بود، در اداره مطبوعات دولتی گرد آورد و صنیع‌الملک (اعتمادالسلطنه) را به ریاست آن گمارد».(6) سال 1288 را می‌توان سال آغاز سانسور رسمی مطبوعات ایران دانست.
در بررسی سیر تاریخی مطبوعات ایران از آغاز تا مشروطیت، دو پدیده مهم قابل ذکرند: 1.
دوران صدارت میرزا حسین‌خان مشیرالدوله معروف به سپهسالار؛ 2.
پیدایش روزنامه‌نگاری در تبعید و شبنامه‌ها.
میرزا حسین‌خان سپهسالار ناشر اولین روزنامه تخصصی در ایران اگر میرزا صالح را اولین و میرزا تقی‌خان امیرکبیر را دومین مرد مطبوعات ایران بنامیم، به طور یقین، رتبه سوم متعلق به میرزا حسین‌خان مشیرالدوله معروف به سپهسالار است که خدمات دولتی را در زمان امیرکبیر و با سمت سفیر ایران در عثمانی آغاز کرد.
شخصیت مطبوعاتی برجسته سپهسالار مدیون دو عملکرد منحصر به فرد اوست؛ تاسیس اولین نشریه تخصصی و چاپ اولین روزنامه ایران که به رؤیت عوامل سانسور شاه رسانده نشد.
روزنامه وقایع عدلیه نام اولین روزنامه تخصصی ایران بود که سپهسالار، به منظور توجیه و تشریح اصلاحات قانون‌گذاری و نظام حقوقی مترقیانه، به دور از سانسور مرسوم منتشر می‌کرد و در آن از عدالت، حقوق مردم، و ضدیت با ستم و تجاوز سخن می‌رفت.
روزنامه وقایع عدلیه، به دلیل آن که از قانون سخن می‌گفت، این توهم را به وجود آورده بود که دولت می‌خواهد با ایجاد قوانین تازه، بدعتی در دین بگذارد و بدعت هم برخلاف شریعت است.
به همین دلیل، این روزنامه بعد از چند شماره تعطیل شد.
ایجاد روزنامه‌ای به دو زبان فارسی و فرانسه به نام وطن (7) اقدام مهم دیگر سپهسالار است.
در فضای خفقان ناصرالدین شاهی، انتشار روزنامه‌ای که از آزادی، قانون، ترقی، مساوات و تملق نگفتن سخن بگوید، مجازاتی جز بسته شدن نمی‌توانست داشته باشد.
به محض آن که سرمقاله روزنامه وطن را برای شاه خواندند، شاه فرمان توقیف و جمع‌آوری و معدوم کردن تمام نسخه‌های آن را صادر کرد.
این روزنامه، تنها روزنامه ایران است که اولین شماره‌اش، آخرین آن بود.
ممکن است چنین به نظر برسد که سپهسالار، با بسته شدن روزنامه‌هایش، در رسیدن به اهداف خود شکست خورد، ولی شکی نیست که آنچه در سال 1324 قمری اتفاق افتاد، ریشه در سال‌هایی دارد که سپهسالار اصول قانون‌گرایی و مفاهیم آزادی بیان و مطبوعات را در جامعه مطرح کرده بود.
پیدایش روزنامه‌های در تبعید و شبنامه‌ها اختناق فکری و فرهنگی و سلطه رژیم خودکامه قاچار عرصه را بر پاره‌ای از روشنفکران ایرانی که به خصوص در تماس با دنیای غرب بودند، تنگ کرد.
به این ترتیب، شهرهای لندن، پاریس، استانبول، نجف و قاهره میزبان و مرکز فعالیت روشنفکرانی شدند که مهاجرت و خودتبعیدی را بر ماندن و زیستن در آن شرایط ترجیح دادند.
به طور کلی، بیست و دو روزنامه حاصل اعتراض روشنفکران و روزنامه‌نگارانی بودند که خارج از مرزهای ایران را برای مبارزه با استبداد برگزیده بودند.
قانون، اختر، عروه‌الوثقی، شاهسون، حکمت، ثریا و حبل‌المتین، از جمله مهمترین این روزنامه‌ها هستند.
می‌توان ادعا کرد که، در دوران سانسور و اختناق ناصرالدین شاهی، شبنامه‌ها هم از وسایل ارتباط جمعی محسوب می‌شدند و، به طور قطع، مخاطبانی بیش از روزنامه‌های دولتی داشتند.
تولد اولین شبنامه مقارن با واگذاری امتیاز توتون و تنباکو به یک انگلیسی بود که، طی آن، مردم به شاه و نخست وزیر اعتراض کرده و خواهان لغو این امتیاز شده بودند.
در یک نگاه، نشر روزنامه‌های مخالف در خارج از کشور و انتشار شبنامه‌ها در داخل، که نوای مفاهیمی چون قانون، آزادی، پیشرفت، توسعه، برابری و مساوات را به گوش مردم می‌رساندند، بالا رفتن سطح سواد مردم و افزایش تعداد باسوادان در نتیجه افزایش مدارس، پیروزی غیرمنتظره و باورنکردنی مردم در قضیه توتون و تنباکو، افزایش مراوده با خارج از کشور، پیروزی ژاپن بر روسیه، آگاهی بخشی و تنویر افکار عمومی توسط مبارزان داخلی، تشکیل انجمن‌های سری و، سرانجام، اتحاد روشنفکران و روحانیان موجب شدند که مظفرالدین‌شاه، در چهارم مرداد 1285 شمسی مطابق با 1324 قمری، به خواست مردم و امضای فرمان مشروطیت تن دهد و دوران تازه‌ای از حیات سیاسی و، در نتیجه، حیات مطبوعات آغاز گردد.
ب) مطبوعات ایران از پیروزی انقلاب مشروطه تا شهریور 1320 بعد از اعلام مشروطیت و فترتی که تا تشکیل مجلس شورای ملی پدید آمده بود، وزارت انطباعات وظیفه سانسور روزنامه‌های دولتی و غیردولتی را انجام می‌داد.
با اعلام مشروطیت، از تعداد شبنامه‌ها نه تنها کاسته نشد بلکه بر آنها افزوده نیز شد، به این دلایل که اولاً سطح روحیه پویندگی مردم