نوشتار حاضر با محور قراردادن یکی از شخصیتهای مهم سیاسی ایران شهید مدرس در دورانی که مجلس مقننه به تازگی در ایران ایجاد شده بود، به نقش واسطهای او در چارچوب سیاستگذاریهای کشور میپردازد.
مدرس و سیاستگذاری عمومی، نگاهی دوباره به فعالیتهای این شخصیت سیاسی از چارچوب دانش سیاستگذاری است الف – مفاهیم اولیه سیاستگذاری عمومی یکی از رشتههای تازه تأسیس علوم سیاسی است که در ارتباطی تنگاتنگ با سایر علوم قرار دارد و به کار تنظیم عملکرد عوامل تصمیم گیرنده در یک کشور، با هدف بهینه سازی شرایط عمومی اجرای تصمیمات و نیل به اهداف از پیش تعیین شده میآید.
سیاستگذاری عمومی را با تعاریفی گوناگون شناسانیدهاند که از آن میان، برخی تعاریف ساده، کوتاه، اما پر معنا همچون: ‹‹علم عمل عمومی›› یا ‹‹علم دولت در عمل1››، از جایگاهی ویژه برخوردار است.
پدیدهی سیاستگذاری عمومی از نگاه نظری و مفهومی بر پایههایی چند گانه بنا نهاده شده است.
از این رهگذر، مفاهیمی همچون: مرجعیت در ابعاد کلان و غیر کلان، واسطهگری و واسطهها و سرانجام، چرخهی سیاستگذاری عمومی، از جمله ارکان اصلی در این دانش به حساب میآیند2 مرجعیتها در واقع دلایل وجودی و اثباتی سیاستها هستند و سیاستها با ارجاع به آنها معنا مییابند و توجیه میشوند.
بنابراین تغییر سیاستها در وهلهی نخست، مستلزم تغییر در مرجعیت آنهاست.
مرجعیتها در نگاه غیر کلان، به مرجعیت یک قسمت، یک بخش یا یک حوزهی خاص مثلا کشاورزی ، صنعت و نظیر آن باز میگردد و در نگاه کلان، مجموعهی سیستم یا نظام کلی را در بر میگیرد.
بنابراین، مرجعیت یک سیاست، به سیاستگذاری مربوط به آن، معنا میبخشد و به چرایی شکلگیری یک سیاست (به آن شکلی که وجود دارد) پاسخ میدهد.
واسطهها، از دیگر ارکان سیاستگذاری محسوب میشوند.
اینها بازیگرانی هستند که به دلیل وجود یک سیاست یا اجرای آن، به یکدیگر مرتبط میشوند.
واسطهها در ارتباط مستقیم با مرجعیت سیاستها هستند.
کار واسطهها، بوجود آوردن تصاویری است که درک یک مسأله از طریق گروههای موجود در یک جامعه و سپس توصیف راه حلهای مناسب آن را امکانپذیر میسازد، بنابراین واسطهها با موقعیت استراتژیکی خود در نظام تصمیمگیری، سازندگان چارچوبی علمی هستند که بر اساس آن، بحثها و گفت و گوها در مورد مسائل مختلف سیاستی صورت میپذیرد و در نهایت به اتخاذ یک تصمیم یا مجموعهای از تصمیمات منتهی میشود و سرانجام، مرجعیتی برای یک سیاست تعیین گشته یا تغییر مینماید.
بنابراین نقش واسطهها در تصمیم گیریها، نقشی کم بدیل و بی مانند است زیرا آنها، دیدگاه خویش را به تصمیم گیران منتقل مینمایند و آنگاه بر تصمیمات اتخاذ شده تأثیر میگذارند.
سرانجام، چرخهی سیاستگذاری عمومی، جان کلام دانش سیاستگذاری عمومی است.
از خلال این چرخه که شامل مراحلی همچون: شناسایی مسأله، تحلیل و گسترش برنامه، اجرای برنامه، ارزیابی برنامه و پایان برنامه است 3، مشکلات پیدا و نهان مراجع درک میشوند، مشکلات به مسائل تبدیل میگردند، حل مسائل به شیوههای گوناگون، مورد توجه و ارزیابی قرار میگیرد، فرایند تصمیم سازی فعال میشود، تصمیم اتخاذ شده به اجرا در میآید و در نتیجه، فعالیتهای یاد شده، مورد ارزیابی و سپس تأیید یا اصلاح و تغییر قرار گرفته و چرخه به فعالیت خود ادامه میدهد.
فعالان اصلی این چرخه؛ تصمیم گیران رسمی و غیر رسمی در جامعه هستند که به صورت فردی یا گروهی، مسائل را تا سطح ورود به تقویم سیاستگذاری، یعنی برنامهی کاری تصمیم گیران اصلی و فعال سازی فرایند تصمیم سازی، پیش میبرند.
ب – زمینه ظهور بازیگرانی نوین در دوره پیش از مشروطیت ، به دلیل عدم تمایز ساختاری در عرصهی قدرت و انباشت مجموعهای متنوع از قدرت در فردی واحد با عنوان پادشاه، سیاستگذاری، قالبی کوچک مییافت و تا حد تصمیم گیری فردی که در نهایت، تناسب تصمیم با مقتضیات زمانی و مکانی در آن سنجیده میشد، تنزل میکرد.
مشاورانی همچون صدر اعظمها، آنهم به شرطی که خوش فکر و پاک نهاد بودند، شاید میتوانستند مطلوب و مثبت را بر تصمیمات شاه بر جای گذارند و تصمیمگیران بیرونی یعنی قدرتهای بزرگ و نمایندگان آنها بویژه سفرای روسیه و انگلستان، نفوذ و تأثیر خود را به گونهای دیگر بر تصمیمات کلان کشوری تحمیل میکردند.
از این رهگذر، مرجعیت کلان سیاستها، جایی در دستان این بازیگران محدود و کم شمار بود و نهادهای برخاسته از مردم و متکی به آنها یا اساسأ وجود نداشت، چنان کم رنگ بود که در سایهی تعیین کنندگان مرجعیتهای کلان، چیزی به حساب نمیآمد.
بررسی اندیشههای شهید مدرس از نظر سیاستگذاری عمومی 16 پژوهشگر: دکتر حمیدرضا ملک محمدی (استادیار دانشکده حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران( چکیده: نوشتار حاضر با محور قراردادن یکی از شخصیتهای مهم سیاسی ایران ـ شهید مدرسـ در دورانی که مجلس مقننه به تازگی در ایران ایجاد شده بود، به نقش واسطهای او در چارچوب سیاستگذاریهای کشور میپردازد.
مدرس و سیاستگذاری عمومی، نگاهی دوباره به فعالیتهای این شخصیت سیاسی از چارچوب دانش سیاستگذاری است.
الف – مفاهیم اولیه سیاستگذاری عمومی یکی از رشتههای تازه تأسیس علوم سیاسی است که در ارتباطی تنگاتنگ با سایر علوم قرار دارد و به کار تنظیم عملکرد عوامل تصمیم گیرنده در یک کشور، با هدف بهینه سازی شرایط عمومی اجرای تصمیمات و نیل به اهداف از پیش تعیین شده میآید.
با ظهور جنبش مشروطه خواهی، به عنوان حرکتی تفکیک طلب در قوای کشوری و بر هم زنندهی انباشت قدرت در نقاطی مشخص و محدود، زمینههای دخالت عامهی مردم از نگاهی کلان و منتخبان آنها رد مجلس شورا، به شکلی خاص، در سیاستگذاری کشور فراهم آمد.
پیش از این، سرزمین ایران، تا آن زمان که اسناد تاریخی حکایت دارند، تجربهگر تجربهای مستمر از پادشاهیهای خودکامه و اقتدارگرا بود.
مرجعیتهای کلان و غیر کلان، فارغ از دغدغهی اندیشیدن به حقوق ملت، از جمله حق حضور در تعیین سرنوشت خویش، تعیین میشد.
در این حال، آمیزهای از کم خردی، بی مسئولیتی و قدرت طلبی پادشاهی خود سر از یک سو و نکته سنجی، آیندهنگری و هوشمندی قدرتهای بزرگ صاحب منافع در منطقه، خطوط اصلی چهرهی مرجعیت کلان سیاستگذاری را در ایران ترسیم میکرد.
ظهور پدیدهی مجلس با ادعای داشتن حق برتر در تعیین مرجعیت کلان سیاستها در جامعه، بی شک میتوانست در تعارضی پر حرارت، با انگیزهها و رویکردهای نظام پادشاهی و منافع قدرتهای خارجی قرار گیرد.
از این رهگذر زمینههای ظهور بازیگرانی نوین فراهم آمده بود.
اینک حاضران در مجلس یعنی نمایندگان مردم، ایفاگر مهمترین نقشها در این زمینه محسوب میشدند.
این افراد اگر چه نمایندگان و برگزیدگان مردم بودند، اما خود، به واسطههایی تبدیل میگردیدند که زبان عمومی جامعه را به زبان قابل فهم برای دیگر عوامل مؤثر در تصمیم سازی تبدیل کرده و با وارد کردن مسائل حوزههای گوناگون به تقویم سیاستگذاری ، راه را برای یکی از پراهمیتترین مسائل در عرصهی سیاستگذاری عمومی ، یعنی تنظیم رابطهی کلان – غیر کلان هموار میساختند.
در چنین شرایطی است که مدرس، گام در مجلس گذارده و به عنوان یکی از وکلای مردم ، تا 5 دوره در این منصب به فعالیت میپردازد.
ج – مدرس ؛ واسطهای در سیاستگذاری عمومی کار واسطهگری در سیاستگذاری عمومی با سه مؤلفهی اصلی در ارتباط است.
این سه مؤلفه یعنی: مرجعیت کلان، مرجعیت غیر کلان و رابطهی کلان – غیر کلان، در واقع پایههای سیاستگذاری را تشکیل میدهند.
بر این اساس، مهمترین فعالیتهای مدرس در مجلس، در چارچوب پرداختن به این سه وظیفه در سیاستگذاری عمومی و از منظر یک واسطه در این کار ، جای میگیرد.
1.
نگاه مدرس به مجلس نگاه مدرس به مجلس، حکایت از جایگاه مجلس در اندیشهی او دارد.
او در این خصوص گفته بود که ما بر هر کس قدرت داریم.
از رضاخان هم هیچ ترس و واهمهای نداریم.
ما قدرت داریم پادشاه را عوض کنیم.
رئیس الوزراء را بیاوریم، سؤال کنیم، استیضاح کنیم، عزل کنیم.
برای مجلسی که میتواند سلطنت را تغییر دهد، عوض کردن وزیر جنگ نباید مسألهای باشد ....
هیچ قوهای در مقابل ما که برای اصلاح مملکت میکوشیم نمیتواند عرض اندام کند.
4 از این بیان مدرس چنین بر میآید که او هر سه حوزهی مرجعیت کلان، مرجعیت غیر کلان و تنظیم رابطه کلان – غیر کلان را جزئی از وظایف مجلس به شمار میآورد و بدین ترتیب، این نهاد را نه تنها همسنگ پادشاه، بلکه برتر از او نیز میدانست از نظر مدرس مجلس نهادی است که صلاحیت وضع قوانین و دخالت در تعیین مرجعیت کلان و مرجعیتهای غیر کلان را در کار سیاستگذاری کشور داراست و فعالیتهای مجلس، تنها در این چارچوب است که معنا پیدا میکند.
مجلس از نگاه مدرس، برترین قدرت در کشور و مافوق دیگر قدرتها محسوب میشد.
2.
جامعیت، بنیانی برای مرجعیت یکی از واژههایی که در ادبیات سیاسی مدرس، کاربردی قابل تأمل دارد، جامعیت یا عصبیت در معنای اتحاد، انسجام و یگانگی است.
نمونهی چنین اندیشهای را در تفکرات دورکهایم و بحثهای او از دو نوع همبستگی مکانیکی و ارگانیکی نیز میتوان سراغ گرفت.
5 مدرس، این اندیشه را در پاسخ بدین پرسش مطرح میکند که: قومیت هر قوم و بقا و شرافت آن به چیست؟
و سپس در پاسخ از حفظ ‹‹جامع›› آن قوم سخن میگوید و اینکه بقای هر قوم منوط به حفظ جامع بین افراد آن قوم کالجراد المنتشر، افرادی هستند متشتت و هیچ اثر و فایدهی اجتماعی بر آن افراد کثیره، مترتب نخواهد بود.
ترقی و تعالی هر قوم به این خواهد شد که جامع میان خودشان از نگهداری کنند و به واسطهی ترقی آن جامع، ترقی کنند.6 بحث از جامعیت یا عصبیت با کار ـ ویژهی تنظیم کنندگی اجتماعی، مدرس را به سوی مؤلفههای تقویتکنندهی این جامعیت میکشاند.
تقویت جامعیت به همبستگی بیشتر اجتماعی منجر میشود و همبستگی بیشتر اجتماعی، کار تنظیم سیاستها را چه در عرصهی کلان و چه در عرصهی غیر کلان، تسهیل مینماید.
وجود یک جامعیت قدرتمند که از آبشخور مؤلفههایی همچون اسلام گرایی و ایران گرایی سیراب میشود، نه تنها کار دستیابی و پذیرش مرجعیتهای کلان و غیر کلان را در سیاستگذاری تسهیل میکند، بلکه راهیابی مسائل گوناگون جامعه را نیز به تقویم سیاستگذاری عمومی ، با سهولت بیشتری امکانپذیر میسازد، زیرا فقدان جامعیت در مراحل پیش از در هم ریختن و فروپاشی یک سیستم ، به دلیل وجود تعارضها ، و اختلافات میان گروههای موجود در یک کشور ، کار سیاستگذاری را با مشکلات بسیار پیچیده روبرو میسازد.
3 .
مرجعیتی برای سیاستگذاری خارجی اگر چه سیاستگذاری عمومی در بیشترین بخش خود به مسائل داخلی کشور میپردازد، اما بخشی از آن به رغم جای گرفتن در چرخهی سیاستگذاری داخلی، تأثیراتی را در ورای مرزها بر جای میگذارد که از آن با عنوان سیاستگذاری خارجی(Foreign Policy Making) یاد میشود.
بحث از سیاست خارجی در دورهای که مدرس در منصب نمایندگی مجلس قرار دارد از اهمیت زیادی برخوردار است.
هم مرزی ایران با روسیه از یک سو و همجواری ایران با هند به عنوان پایگاه سیاسی ـ تجاری انگلستان در منطقه از سوی دیگر ، از این سرزمینی حائل ساخته بود که چشمان روسیه، انگلستان، عثمانی و قدرتهای دوست و دشمن آنان، تقریبأ هر حرکتی را در ایران زیر نظر داشت.
در این حال اگر چه سیاستهای داخلی و خارجی ایران حاشیهی فراخی از آزادی عمل نداشت و در بسیاری از موارد، مرجعیت کلان سیاستها، محصول توافق و همکاری، تعارض و مخالفت و سرانجام، رقابت قدرتهای خارجی بود، اما وجود واسطههایی در سیاست میتوانست در راهیابی برخی مسائل حساس و حیاتی به تقویم سیاستگذاریها، مؤثر باشد.
حضور مدرس در مجلس به عنوان واسطهای در دستگاه سیاستگذاری کشور، این امکان را به او میداد تا در خصوص تعیین و تشخیص مسائلی که نیاز به وضع سیاست داشت به فعالیت بپردازد.
از این رهگذر، سیاست خارجی از عرصههای مهمی بود که مدرس اعتقاد به ضرورت وضع سیاستهایی اساسی در آن داشت.
شالودهی نظری سیاستی که مدرس در حوزهی سیاستگذاری خارجی بدان معتقد بود، رویکردی دو پایهای است که پایهی نخست آن را بی طرفی و دومین پایهی آن را موازنهی منفی یا موازنه ، عدمی تشکیل میدهد.
در اولین گام او عقیده داشت که ما بی طرفیم.
نباید تمایلی نسبت به سیاستها بشود.
ما بی طرفیم .....
هر کسی تمایلی به سیاستی بنماید، ما یعنی ملت ایران با او موافقت نخواهیم کرد .7 ما یک ملت فقیر هستیم، ضعیف و باید بی طرف باشیم و باید بی طرف باشیم ......
اشخاصی آمدند و گفتند عقیدهی ما تمایل به سیاست انگلیس است.
شاید یکی پیدا شود بگوید عقیدهی سیاسی من روس است ما ضد همه هستیم.
ایرانی مسلمان باید مسلمان و ایرانی باشد ......
هر رنگی غیر از این داشته باشد ، دشمن دیانت ما و دشمن استقلال ماست.8 اندیشهی بی طرفی مدرس در سیاست خارجی با دومین پایهی این تفکر، یعنی موازنهی منفی کامل میشود.
در حالی که بی طرفی میتواند حکایت از نوعی رویکرد خنثی را داشته باشد، اندیشهی موازنهی منفی چهرهی نوعی رویکرد فعال را به خود میگیرد.
او در این زمینه عقیده داشت که ایران باید سیاست موازنهی عدمی را نسبت به همه مراعات کند.
مدرس با بیان اندیشهی بی