چکیده نظام بودجه ریزی در اقتصاد ایران که گذشته کاملا سنتی دارد و تمرکزگراست در دو سال اخیر روند جدیدی آغاز کرده است که از آن به عنوان تلاش برای تهیه بودجه عملیاتی نام می برند.در این تحقیق ضمن ارائه تعریقی از بودجه عملیاتی به بررسی اقدامات صورت گرفته در این راستا پرداخته شده است.
در مقدمه ی بحث به زمان آغاز این نوع بودجه نویسی ، نقش آن در اقتصاد ایران و مزایای بودجه عملیاتی نسبت به بودجه سنتی پرداخته وبه طرح دیدگاه کارشناسان، درچگونگی تحقق کامل عملیاتی شدن بودجه ، توجه شده است.
بحث بودجه ریزی عملیاتی از برنامه سوم آغاز شد که البته به مرحله قانون گذاری نرسید، زیرا اجرایی کردن بودجه ریزی عملیاتی نیازمند مهندسی ومعماری جدید از بودجه است.
در ادامه بررسی فصول این پایان نامه می پردازیم که تشکیل شده است از : فصل اول: کلیات، فصل دوم بررسی مشکلات بودجه ریزی عملیاتی در دستگاههای اجرایی کشور،فصل سوم: تأثیربودجه سالانه دولت بر ارزش افزوده و اشتغال بالقوه فعالیت های اقتصادی می پردازیم.
کلمات کلیدی: بودجه ریزی عملیات فعالیت های اقتصادی، اقتصاد، دستگاه های اجرایی فصل اول کلیات 1-1-مقدمه با توجه به خصوصیات متفاوت اقتصادی، اجتماعی کشورهای صنعتی پیشرفته و کشورهای کمتر توسعه یافته، در ادبیات مربوط به بودجه‌ریزی به این دو گروه از کشورها جداگانه اشاره شده است.
کاربرد سیاست مالی در کشورهای صنعتی با کاهش بیکاری به وسیله ایجاد تحرک در تقاضا از طریق کسری بودجه بوده است.
در دوره‌هایی که تقاضا در سطح پایینی قرار دارد.
کشورهای صنعتی با منابع تولیدی عاطل از جمله تجهیزات سرمایه‌ای و نیروی انسانی روبرو هستند.
در این گونه مواقع سیاست مالی با ایجاد تحرک لازم در تقاضا می‌تواند اثرات دوری را به حداقل برساند.
در کشورهای در حال توسعه مشکل حادتر است.
در این کشورها بیکاری دوری نبوده بلکه ساختاری است، و استفاده از سیاستهای مالی برای ایجاد قدرت خرید بیشتر موجب افزایش قیمت و واردات خواهد شد.
علاوه بر این کشورهای در حال توسعه با مشکل عدم ثبات کوتاه مدت ناشی از عواملی چون کشت نامطلوب در بخش کشاورزی، کاهش قیمت کالاهای صادراتی و نظایر آن روبرو هستند.
لذا، نقش سیاست مالی در این کشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ایجاد رشد اقتصادی و افزایش نرخ بهره‌برداری از ظرفیت‌های موجود تولیدی است.
در این کشورها به دلیل ضعف بازارهای مالی، وجود بخشهای غیرپولی در اقتصاد و همچنین نقش عمده دولت در فرآیند تولید، از سیاستهای پولی استفاده کمتری می‌شود.
تفاوتهای مربوط به کاربرد سیاستهای مالی لزوماً ارتباطی با کاربرد نظامهای بودجه‌ریزی ندارد.
شمار زیادی از کشورهای در حال توسعه از نظام بودجه‌ریزی کشورهای استعماری سابق (انگلیس و فرانسه) و همچنین نظامهای بودجه‌ریزی کشورهای آمریکای لاتین (که مخلوطی از نظام بودجه‌ریزی فرانسه و انگلیس است) استفاده می‌کنند.
به همین دلیل است که بررسی‌های بعمل آمده در زمینه نظام بودجه‌ریزی به جای اشکال‌های فنی، بیشتر اشاره به عوامل اداری- تشکیلاتی داشته‌اند.
"کایدن و وایلدافسکی" در بررسی که در این زمینه کرده‌اند، کشورهای فقیر را کشورهایی با مشکلات بودجه‌ای خاص تلقی کرده‌اند.
آنها کشورهای فقیر را کشورهای با درآمد سرانه کمتر از 900 دلار، سطح پایین تجهیز منابع، بدون حساب بودن هزینه‌ها و نظام اداری ضعیف دانسته‌اند.[1] بررسی‌های تجربی که در این زمینه بعمل آمده است، نشان داده که تفکیک فوق در بسیاری موارد قابل تعمیم نیست و شمار زیادی از کشورها علیرغم داشتن درآمد سرانه کمتر از 900 دلار، از نظر بودجه‌ای ضعیف نیستند و حتی بعضی از آنها با مازاد بودجه مواجه هستند.
از دیدگاه تجهیز منابع نیز در بعضی از کشورهای موسوم به فقیر، نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی بیشتر از 20 درصد می‌باشد.
تجزیه شوکهای اول و دوم نفتی نیز نشان داده است که تورم، وابستگی و افزایش مستمر کسری بودجه مشکلاتی است که در بین تمامی کشورها مشترک می‌باشد و اختصاص به گروه خاصی از کشورها ندارد.
لذا، برای قایل شدن تفکیک بین کشورها باید به دنبال ضوابط دیگری بود.
یکی از ضوابطی که در این زمینه مورد توجه قرار گرفته است، نوع هزینه‌های بودجه و برخی از وجوه نهادی آنها است.
بدین منظور هزینه‌ها به 4 گروه تقسیم شده است: (1) فعالیتهای عمومی سنتی و برخی امور حاکمیتی (دفاع، آموزش، بهداشت و...)، (2) فعالیتهای صنعتی و بازرگانی دولت، (3) پرداختهای انتفاعی به بخشهای تولیدی (صنایع و کشاورزی و...) و (4) پرداختهای انتقالی به خانوارها و افراد، نقش هر یک از اقلام فوق بستگی به بینش سیاسی دولت و جایگاه ساز و کار بازار در اقتصاد دارد.
ویژگیهای خاص زیر را می‌توان برای کشورهای مختلف در ارتباط با معیارهای فوق کرد: به دلیل وجود نظام مستقر تأمین اجتماعی، در کشورهای صنعتی و بعضی از کشورهای در حال توسعه آمریکای لاتین، سهم هزینه‌های انتقالی به خانوارها و افراد بیشتر از سایر کشورها است.
نسبت مخارج مربوط به فعالیتهای بازرگانی و صنعتی به کل هزینه‌ها در کشورهای در حال توسعه بیشتر است، زیرا در این کشورها دولت نقش عمده را در توسعه اقتصادی دارد.
به دلیل دخالت مستقیم دولت در ارایه خدمات اجتماعی، سهم هزینه‌های آموزشی و بهداشتی در کشورهای در حال توسعه بیشتر است.
در مورد هزینه‌های دفاعی، با توجه به ماهیت آن تفکیک خاصی را نمی‌توان بین کشورها قایل شد.
تفاوتهای نهادی بین کشورها عمدتاً در ارتباط با تدوین برنامه‌های توسعه است.
بیشتر کشورهای در حال توسعه اقدام به تهیه برنامه‌های میان مدتی کرده‌اند که سیاستهای مالی آنها در چارچوب این برنامه تهیه می‌گردد.
کشورهای صنعتی عموماً دارای برنامه‌های عمرانی نیستند، ولی هزینه‌های خود را از طریق روشهای پیشرفته بودجه‌بندی و استفاده از الگوهای خاص هزینه‌ای برآورد می‌کنند.
1-2-روند اصلاحات اصلاحات بودجه‌بندی در اوایل قرون نوزدهم میلادی عمدتاً به منظور افزایش توان حسابدهی حکومتهای پیرو دموکراسی اجتماعی و یا اعمال کنترل بیشتر در رژیم های شبه پادشاهی اعمال می‌شد.
توجه قانونگذاران به تدریج از مالیات‌بندی به تخصیص هزینه‌های عمومی معطوف شد.
کوششهای اولیه در کشور بریتانیای کبیر در راستای هدف تهیه چارچوبی برای افزایش توان پاسخگویی مالی دولت بود.
انضباط مالی و صرفه جویی از طریق دستورالعمل‌هایی که توسط دستگاه مرکزی اعلام می‌شد، باید رعایت می‌گردید.
دستگاه مرکزی فعالیت خاصی که نیاز به هزینه داشته باشد نداشت و فقط باید کنترل می‌کرد وجوه تعیین شده در محل اصلی خود به مصرف برسد.
از سوی دیگر دستگاههای مصرف کننده، فعالیتهای خاصی داشتند که آنها را می‌بایست در چارچوب ضوابط تعیین شده توسط دستگاه مرکزی انجام می‌دادند.
چندی بعد وظایف حسابداری و حسابرسی ضروری تشخیص داده شد و دستگاههای خاصی بدین منظور مشغول به کار شدند.
نظام بودجه‌ریزی فرانسوی با درجه تمرکز بیشتری توسعه یافت.
واحد خزانه‌داری دارای مسئولیت تمامی امور مربوط به نظارت، ممیزی، بازرسی، راهنمایی‌های مستقیم و غیرمستقیم و تهیه ضوابط و مقررات بود.
در این نظام، ذیحسابانی در هر یک از دستگاههای اجرایی و گروهی از حسابداران مسئول رسیدگی به عملکرد درآمدها و انجام هزینه‌ها و بازرسانی برای رسیدگی به اجرای تمامی فعالیتها، پیش‌بینی شده بود.
توسعه نظامهای فوق دو نتیجه مهم و ماندگار داشت.
اول، ایجاد یک دستگاه مالی مرکزی در داخل دولت و دوم رشد خدمات مالی دولتی.
البته تمرکز امور در یک دستگاه مرکزی منجر به مشکلاتی می‌شد که مهمترین آن ممانعت از رشد و توسعه مدیریت مالی در دستگاههای اجرایی بود.
وجود یک دستگاه مرکزی مالی پرقدرت در جریان جنگ اول جهانی بطور جدی مورد سوال قرار گرفت.
این مشکل به خصوص در کشورهایی که نقش برابری برای قوای مجریه و قانونگذاری قایل بودند قابل مشاهده بود.
تلاشهایی که برای حل این مشکل به عمل آمد منجر به ایجاد دفاتر بودجه اجرایی و تفویض اختیارهای بیشتر به دستگاههای مصرف کننده در اوایل دهه 1920 در کشور آمریکا شد.
مقارن این تحولات در کشور انگلیس نیز در جهت تمرکز مالی بیشتر، اختیارهای بیشتری به دستگاههای مصرف کننده تفویض شد.
1-3- اصلاحات دوره 1960-1930 رکود اقتصادی سالهای 1930 منجر به مجموعه مشکلات جدیدی شد.
برای مواجهه با مشکل برقراری تراز بودجه، اصلاحاتی در جهت ایجاد نظام بودجه دوگانه به عمل آمد و هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای تفکیک گردید.
هدف این اصلاح، که به خصوص در کشورهای اسکاندیناوی انجام شد، ایجاد یک بودجه سرمایه‌ای بود که فقط از طریق استقراض تأمین مالی شده و دارایی‌های حاصل از آن دارای طول عمر بیشتری بوده و قادر به ایجاد درآمد و در نتیجه بازپرداخت هزینه‌های وام اخذ شده در آینده باشد.
ایجاد بودجه سرمایه‌ای تاثیر بسزایی در ساختار بودجه برای سالیان متمادی است.
در همین سالها اقدامهایی در جهت تفکیک عملیات بالای خط و پایین خط بودجه، ایجاد بودجه عادی و خاص، تفکیک هزینه‌های مستمر و غیرمستمر و ایجاد بودجه‌های توسعه‌ای به عمل آمد.
ایجاد بودجه سرمایه‌ای در کشورهای در حال توسعه، یکی از ویژگیهای اساسی بودجه دولت را تغییر داد، که آن امکان استفاده از وجوه پروژه‌های سرمایه‌ای در دوره زمان بیشتر از یکسال بود.
بعضی از کشورها دارای نظامهایی هستند که وجوه بطور خودکار از یک سال به سال دیگر منتقل می‌شود و این وجوه در طول اجرای پروژه قابل استفاده است.[2] اصلاحات بودجه‌ای در دهه 1950 دو وجه متمایز داشت.
در کشورهای صنعتی، توجه بیشتر به سوی کاهش کنترلهای قانونی معطوف گردید.
در حالی که در کشورهای در حال توسعه، بودجه به عنوان عاملی برای به حرکت درآوردن برنامه‌های توسعه و به حداقل رساندن تفاوتهای نهادی بین دستگاههای مالی سنتی و دستگاههای برنامه‌ریزی سازمان یافته، مورد تاکید قرار گرفت.
کاهش کنترلهای قانونی نهایتاً منجر به ایجاد نظام بودجه‌ریزی عملیاتی[3] شد.
این نظام بعد جدیدی به ابعاد سنتی بودجه (صرفه‌جویی و کارایی) اضافه کرد.
نظام بودجه‌بندی عملیاتی بین "کارایی"[4] و "اثربخشی"[5] تمایز قایل می‌شود.
"کارایی"، با استفاده مفید از منابع ارتباط دارد، در حالی که "اثربخشی"، با عملکرد مرتبط است.
در بودجه‌بندی عملیاتی طبقه بندی عملیات به نحوی است که هدفها شفافتر بیان می‌شوند، ارزیابی بودجه سهل‌تر بوده و در روش هزینه‌بندی آن ارتباط بین نهاده و ستانده موردنظر قرار می‌گیرد.
در کشورهای در حال توسعه نیز مشخص شد که نظامهای استعماری مدیریت مالی با اعمال کنترلهای تفصیلی مناسب نقش تحول یافته دولت در توسعه اقتصادی نیست.
علاوه بر این نظامهای موجود، ساختار ارزشی را ایجاد کرده بود که با وظایف و اهداف جدید سازگار نبود.
پوشش بودجه کامل نبود، نظامهای دوگانه بودجه‌ای سازگاری لازم را نداشتند و در نتیجه کنترلهای متمرکز گمراه‌کننده بود.
در نتیجه نظام بودجه‌بندی مورد اصلاح همه جانبه قرار گرفت.
این اصلاحات شامل تجدیدنظر در طبقه‌بندی‌های بودجه و بهبود سازمان و تشکیلات بودجه‌بندی بود.
ظهور برنامه‌ریزی به عنوان سازمانی مستقل، ابعاد جدیدی به کنترلهای مالی داد.
اصلاحات انجام شده، بعضی نتایج ناخواسته ولی مفید نیز داشت که مهمترین آن ایجاد مباحث زیادی در زمینه علوم اجتماعی بود.
هزینه عمومی به طور سنتی زمینه فراموش شده‌ای در مالیه عمومی بود.
علوم سیاسی نیز در مورد بودجه‌بندی حرفی برای گفتن نداشت و تشکیلات اداری عمومی خود را محدود به روشهای واقعی تشکیلات و نظامهای قانونگذاری موجود کرده بود.
رشد فزاینده هزینه عمومی در کشورهای صنعتی و ظهور برنامه‌ریزی توسعه، مسایل جدیدی را در زمینه مولفه‌های هزینه‌های عمومی مطرح ساخت.
1-3-1-اصلاحات دهه 1960 سالهای 1960، دهه‌ای استثنایی از دیدگاه اصلاحات بودجه‌ای بود.
در بین کشورهای صنعتی جنبش از کشورهای انگلیس، کانادا و امریکا آغاز شد.
"کمیته پلودن"[6] در کوششی پیشگامانه حقایق جدیدی از دولت را در ابتدای این دهه ارائه داد.
به نظر کمیته مزبود، مشکل اساسی چگونگی کنترل بهتر هزینه های دولتی و محدود کردن آن در سطح مورد نظر دولت است.
به منظور حل این مشکل، پیشنهادهای زیر مطر ح گردید.
ایجاد حداکثر ثبات ممکن در هزینه های دولتی استفاده از تحلیل‌های اقتصادی در فرایند بودجه بندی استفاده از روشهای کمی برای تعیین هزینه ها در مجموع، پیشنهادهای کمیته پلودن پایه اصلاحات بعدی در نظام بودجه‌ریزی شد.
توجه بودجه‌ریزان از محاسبه بهره‌وری و ارزیابی عملکرد، به برنامه‌ریزی دقیق هزینه‌ها با در نظر گرفتن تاثیر آنها بر اقتصاد معطوف گردید.
در همین دوران کمیسیون "گلاسکو"[7] در کانادا، بحث بودجه عملیاتی را مجدداً مطرح ساخت.
البته در گزارشات این کمیسیون اشاره مشخصی به بودجه عملیاتی نشده است، ولی پیشنهادهای مطرح شده توسط این کمیسیون شباهت زیادی به بودجه عملیاتی دارد.
به نظر این کمیسیون، اگر به مدیران اجازه داده شود براساس قوانین حاکم بر تجارت مدیریت کنند، و اگر ابزار مناسب و کافی برای ارزیابی عملکرد در اختیار آنها قرار گیرد، مشکلات مالی دولت حل خواهد شد.
تجربیات بعدی نشان داد بودجه عملیاتی هرگز در کانادا اجرا نشد و این کشور بیشتر سیاست عدم تمرکز در بودجه را دنبال نموده است در همین دوران کمیسیون "گلاسکو" در کانادا، بحث بودجه عملیاتی را مجدداً مطرح ساخت.
تجربیات بعدی نشان داد بودجه عملیاتی هرگز در کانادا اجرا نشد و این کشور بیشتر سیاست عدم تمرکز در بودجه را دنبال نموده است.
در آمریکا، روشهای جدیدی در وزارتخانه‌های دفاع و کشاورزی مورد استفاده قرار گرفت.
در سالهای اولیه دهه 1960 در وزارت دفاع آمریکا بسته برنامه‌ای بودجه‌بندی با عنوان اختصاری “PPB” مورد استفاده بود که این بسته حاوی نهاده‌ها (پرسنل و تجهیزات و...) و ستانده‌های بودجه بود.
در سال 1965 در زمان ریاست جمهوری جانسون عنوان فوق برای نظام جدی "برنامه‌ریزی، طرح‌ریزی و بودجه‌بندی" به کار گرفته شد.
منظور از "برنامه ریزی" تولید مجموعه‌ای از قابلیتهای معنی‌دار برای انتخاب