مقدمه: بودجه شاهرگ حیاتی دولت است زیرا دولت تمامی فعالیت های ملی خود اعم از کسب درآمد و پرداخت هزینه ها برای اجرای برنامه های متعدد و متنوع خود را در چار چوب قانون بودجه انجام می دهد بنابراین بودجه آیینه تمام نمای همه برنامه ها و فعالیت های دولت بوده و نقش بسیار مهمی در توسعه اقتصاد ملی ایفا می نماید .
نظام بودجه بندی به عنوان یک ابزار مهم و حساس برای برنامه ریزی عملیات و فعالیت های دولت به موازات رشد و توسعه دولت و جامعه مراحل و تحولات مهمی را پشت سر گذاشته و امروزه به صورت یک نظام پیچیده فنی و مالی درآمده است .در این سازمان هم بودجه بندی های خاصی از طرف دولت در نظر گرفته شده است و همین طور اگر این بودجه بندی به طور مناسب پایه ریزی نشود سازمان از نظر مالی دچار رکود خواهد شد.
تجزیه و تحلیل قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/6/66 قانون محاسبات عمومی برای تنظیم و اجرای امور مالی ومحاسباتی کشور وبه عبارت دیگر جهت نظم و انظبات و هماهنگی در امور مالی و محاسباتی و به ثمر رساندن کلیه برنامه ها ی دولت تصویب شده است .
تاریخچه مختصر: اولین قانون محاسبات عمومی مطابق مدارک در اختیار در 21صفر سال 1329قمری مطابق با سال 1290هجری شمسی در141 ماده بتصویب رسید تا سال 1312 قانون محاسبات مصوب 1290 اجرا می شد و در همین سال با تصویب قانون محاسبات سال 1312قانون 1290لغو گردید و قانون محاسبات سال 1312در سالهای مختلف تا قبل از 1349چندین بار تغییر کرد و اصلاح شد تا بالاخره در تاریخ 15/10/49قانون محاسبات دیگری در 98 ماده و27 تبصره تصویب و این آخرین قانون محاسبات قبل از انقلاب بود.
پس از انقلاب اسلامی و با توجه به اصول 43 لغایت 55 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در آذر ماه سال 1358نیاز به تغییرات زیادی در مواد قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1349 مطرح شد و دستگاه های اجرائی مصرا خواستار لغو قانون محاسبات شدند سرانجام وزارت امور اقتصاد و دارائی و سایر صاحب نظران به این نتیجه رسیدند که برای پیشرفت و تسریع در کارها با توجه به شرایط انقلاب قانون محاسبات جدید مورد لزوم است ضمن اینکه اصول قانون اساسی دگرگونی در اغلب قوانین قبل از انقلاب را ایجاد می کرد لذا با بهره گیری از تجارت گذشته و استفاده از نظرات کارکنان با تجربه امو مالی کشور و جمع آوری اطلا عات لازم از سراسر کشور و حتی خارج از کشور پس از تلاش شبانه روزی پیش از دو سال پیش نویس قانون محاسبات عمومی پس از بررسی های لازم بصورت طرح قانونی توسط15 نفر از نمایندگان محترم مجلس به قوه مقننه تقدیم گردید اندکی بعد لایحه محاسبات عمومی کشور نیز توسط دولت به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد در مجلس شورای اسلامی بعلت ضرورت کمسیون خاصی تشکیل و پس از بررسی های لازم در مورد لایحه و طرح ارسالی به کمسیون در دوره دوم مجلس طرح قانونی محاسبات عمومی کشور مطرح و شور اول آن به تصویب رسید .
بالاخره دردوره سوم قانون گذاری و در تاریخ 1/6/66 قانون محاسبات عمومی کشور به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و در تاریخ 10/6/66 پس از تائید شورای نگهبان قانون محاسبات عمومی مشتمل بر 140ماده و 67 تبصره جهت اجرا به دولت ابلاغ شد .
بخش اول:بودجه کل کشور با توجه به اینکه مواد قانون محاسبات عمومی کشور بدون شناخت بودجه کل کشور و قسمت های مختلف آن امکان پذیر نمی باشد و به همین دلیل نیز ماده یک قانون محاسبات عمومی بودجه کل کشور و قسمت های مختلف آن را تعریف نموده است لذا لازم است در این بخش مطالب مختصری در مورتهیه و تنظیم و تصویب بودجه می باشد تا درک بخش های دیگر و ارتباط آنها با هم برای مطالعه کنندگان از انسجام کاملتری برخوردار باشد .
تعریف بودجه کل کشور : ماده یک قانون محاسبات عمومی کشور بودجه کل کشور را چنین تعریف نموده است : ((بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمد ها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاستها و به هدفهای قانونی می شود بوده و از سه قسمت به شرح زیر تشکیل می شود : الف : پیش بینی دریافتها و منابع تامین اعتبار که به طور مستقیم و یا غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه بوسیله دستگاه ها از طریق حسابهای خزانه داری کل اخذ می گردد.
ب: پیش بینی پرداخت هایی که از محل درآمد عمومی ویا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه های اجرائی می تواند در سال مالی مربوط انجام دهد .
ج: بودجه شرکت های دولتی و بانک ها شامل پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار چ:بودجه موسساتی که تحت عنوان غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظورمیشود .)) می دانیم که همواره احتیجات مردم جهت ادامه زندگی بهتر در کلیه مقاطع اجتماعی نامحدود ولی تامین آن محدود است .
البته بدنبال رفاه بیشتر بودن در اکثر موارد زیاده طلبی نبوده و جهت زندگی راحت تر و برآورد نیاز ها بایستی بیشتر تلاش شود تا احتیاجات اولیه بر طرف شود .
دولت ها جهت فراهم نمودن امکانات زندگی در حد متداول آن برای مردم به پول و ابزار و مواد اولیه و تولید احتیاج دارند ولی در مقایسه با میزان مصارف مورد نیاز همواره تابع هستند بر اساس اصل تقدم درآمد ها بر هزینه ها پرداخت های بودجه کل کشور همیشه تحت تاثیر دریافتهای دولت می باشد مکانیزم تهیه و تنظیم بودجه کل کشور ایجاب می نماید که ابتدا توان دریافتی های دولت در سال بودجه ای مربوط پیش بینی و سپس بر آن اساس پرداختی ها را مشخص و موازنه نماید به عنوال مثال و با توجه به مقررات بخشنامه بودجه کل کشور جهت پیش بینی اعتبار و با توجه سیاست ها و برنامه ریزیهای کشوربرای سال بعد توسط مراجع زیربط که در صفحات آینده توضیح داده خواهد شد به دستگاه های اجرائی ابلاغ می شود دستگاه هایی که به نحوی از بودجه کل کشور استفاده می نمایند بایستی پیش بینی نیازهای اعتباری خود را برای سال بعد با توجه به برنامه ها و سیاست های تایین شده و در قالب ارقام به سازمان برنامه و بودجه ارسال نمایند چه بسا سازمان پس از جمع بندی اعتبارات مورد تقاضای دستگاه ها با رقمی بیشتر از جمع بندی اعتبارات مورد تقاضای دستگاه ها با رقمی بیشتر از پیش بینی درآمد ها و سایر منابع تامین اعتبار مواجه شود که در این صورت با عنایت به اصل تعادل بودجه که همواره دریافتی ها و پرداختی ها بایستی موازنه داشته باشند ناچار است با ابزارآلات و مکانیزم های بودجه نویسی و برنامه ریزی ارقام پرداختی را بگونه ای کاهش دهد که موازنه برقرار گردد برنامه ریزی های اصولی ایجاب می کند که ارقام واقعی مورد نیاز دستگاه ها در برنامه یا برنامه های مختلف مالی آنها طوری پیش بینی شود که در مرحله اجرای بودجه اعتبارات در یک دستگاه اجرائی حذف نشود و بر عکس دستگاه دیگری گرفتار کسر بودجه نشود .
غالبا دولت گرفتار دستگاه هائی می شود که ضوابط صحیح پیش بینی اعتبار و مصرف آنرا رعایت نمیکنند و اعتبارات خود را پیش از مبلغ هزینه های سالیانه البته با توجه به اعتبار مصوب و تخصیص اعتبار دریافت و باعث میگردند توزیع اعتبار و پول مشکلاتی برای برخی از دستگاه ها در پایان سال مالی بوجود آورد لذا برنامه ریزیهای اصلی ایجاب می کند که دولت ارقام دریافتیها را برای سال بعد با دقت کامل مشخص نماید که مسلما بی توجهی موجب توقف اجرای برنامه های عمرانی و یا اشکال در پرداخت ها می گردد البته عوامل قهری و طبیعی و سیاسی و روابط بین والمللی و اجتماعی و نظایر اینها ممکن است در روند وصول درآمدهای سال بودجه ای موثر افتد که به ناچار تاثیر در پرداخت هزینه ها و یا افزایش منابع کسری بودجه خواهد گذاشت بنابراین با توجه به تعریف بودجه کل کشور چنین مشخص می شود که بایستی با برنامه ریزی های حساب شده و پیش بینی صحیح از منابع مالی حداکثر استفاده را از توان پولی نمود تا بتوان به اهداف و سیاست های پیش بینی شده در زمان مربوط دست یافت.
مدیران مالی و غیر مالی دستگاه های دولتی و کسانیکه در انجام هزینه ها و یا وصول درآمدها مسئولیت دارند بایستی توجه نمایند که در چه وضعیتی هستیم و بنحو پسندیده وظایف خود را انجامدهند تا درآمدها تحقق کامل پیدا نماید و هزینه ها با نهایت صرفه جوئی بدین مفهوم نیست که مدیران دستگاه ها ی اجرائی به خاطر مصرف نکردن پول به برنامه های تایین شده جامه عمل نپوشاند و با سربلندی اعلام نمایند که مبالغ زیادی ازاعتبارات خود را مصرف نکردند به نظر می رسد چنین مدیرانی باید مورد سوال قرار گیرند که به چه علت وظایف خود را انجام نداده اند صرفه جوئی صحیح زمانی مصداق دارد که مسئولین دستگاه ها با تمام توان و استفاده از کلیه امکانات پولی نیروی انسانی و مدیریت به اهداف برنامه ای دست یافته و در این راستا مبالغی نیز صرفه جویی داشته باشند همانطور که از تعریف بودجه کل کشور مشخص است بودجه دو طرف دارد یک طرف دریافتیها و طرف دیگر پرداختیهاست که بایستی در زمان تقدیم لایحه بودجه کل کشور موازنه داشته باشند.
جهت نتیجه گیری نهایی و کاربرد تهیه و تنظیم بودجه در اجرای صحیح مقررات مالی به مفاهیم و اصطلاحاتی که در تعریف بودجه به کار رفته است به طور خلاصه می پردازیم .
1:برنامه مالی: طبق بند های 2و3و4از ماده یک قانون برنامه و بودجه مصوب 10/12/51برنامه راز مدت و برنامه عمرانی پنجساله بشرح زیر است 1-1 بند 2 از ماده یک قانون برنامه و بودجه برنامه دراز مدت را چنین تعریف می کند :منظور برنامه ای است که ضمن آن توسعه اقتصادی و اجتماعی برای یک دوره دهساله یا طولانی تر به عنوان راهنمای برنامه ریزیهای پنجساله پیش بینی می شود 1-2بند 3 از ماده یک قانون برنامه و بودجه برنامه عمرانی پنجساله را چنین تعریف می نماید منظور برنامه جامه ای است که برای مدت پنجسال تنظیم و به تصویب مجلس می رسد و ضمن آن هدفها و سیاستها ی توسعه اقتصادی و اجتماعی طی همان مدت مشخص می شد در این برنامه کلیه منابع مالی دولت و همچنین منابعی که از طرف شرکتهای دولتی و بخش خصوصی صرف عملیات عمرانی می گردد از یک طرف و اعتبارات جاری و عمرانی دولت و هزینه های عمرانی شرکتهای دولتی و بخش خصوصی از طرف دیگر از جهت وصول به هدفهای مذکور پیش بینی می گردد .شروع برنامه های عمرانی در کشور ما از سال 1327هجری شمسی بوده است که تا پایان سال 51دو برنامه هفت ساله عمرانی و دو برنامه پنج ساله جامع الاجرا حدودا همزمان با تصویب قانون برنامه و بودجه یعنی در تاریخ 22/11/51 پنجمین قانون عمرانی تحت عنوان ( قانون پنج ساله پنجم )بتصویب مجلس رسید و دوره آن از اول سال 52 لغایت سال 56 تایین شده بود.
پس از پیروزی شکوهمند انقلاب اسلامی لزوم تغییرات بنیادی در برنامه های جامع اجتناب ناپذیر بود و ضرورت داشت برنامه جامع پنج ساله به لحاظ نیازهای جامعه اسلامی جهت سازندگی و ترسیم خرابی های گذشته با توجه به اعتلای فرهنگ و جهت به نیروهای انسانی بسوی ارزشهای جدید سریعا تهیه و پس از تصویب مجلس شورای اسلامی باجرا درآید بعلت گرفتاریهای اوایل پیروزی انقلاب و جنگ تحمیلی و مشکلات به ارث رسیده از قبل از انقلاب و لزوم مطالعات دقیق و عمیق با توجه به نیازهای اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی در تهیه و تنظیم برنامه تاخیرپیش آمد لکن خوشبختانه باتلاشهای بی دریغ دولت ومجلس شورای اسلامی اولین قانون جامع تحت عنوان قانون برنامه اول توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران درتاریخ 11/11/68به تصویب مجلس و تائید شورای نگهبان رسید .
قانون برنامه اول توسعه که در مباحث بعدی به رئوس مهم آن اشاره خواهد شد امید های تازه ای را در آبادانی و سازندگی سریع تر پس از جنگ تحمیلی بوجود آورد و پیش بینی شده است با اجرای طرح های ضروری در پایان برنامه شاهد افزایش تولید در همه زمینه ها کاهش قیمتها و سایر اقدامات اصولی در جهت رفاه اقشار کم درآمدجامعه خواهیم بود در این رهگذر مدیران و کارگزاران دولت در دستگاه های اجرائی بایستی حداکثر تلاش خود را در به ثمر رساندن برنامه معطوف داشته و دین خود را به مردم انقلابی و صدیق در