دانلود مقاله تاثیر توسعه نهادهای سیاسی بر تحول نظام اداری

نظامهای سیاسی بر اساس بنیادهای ارزشی و فرهنگ خاص خود شکل می گیرند و برای عملی کردن ارزشها، ساختارها و نهادهای حکومتی مناسب خود را شکل می دهند.

هر یک از ساختار ها و نهادها، کارکرد های خاص خود را به اجرا می گذارند و نظام سیاسی را در تحقق هدفها و ارزشها یاری می رسانند.

در این تحقیق، نظام اداری کشور زیرمجموعه نظام سیاسی در نظر گرفته شده است.

هدف تحقیق حاضر مطالعه تاثیر توسعه نهادهای سیاسی بر تحول نظام اداری دردودوره مشخص از تاریخ معاصرایران است.
1)از استقرار تا پایان نظام مشروطه (1285 تا1357)؛
2)از استقرار نظام جمهوری اسلامی تاکنون ( 1357 تا 1380 ).
مقدمه
نظام اداری هر کشوری، سیستم تنظیم کننده کلیه فعالیتها برای نیل به هدفهایی است که ازپیش تعیین شده است.

امروزه به لحاظ شرایط داخلی و موقعیت بین المللی کشورمان، ضرورت تحول در نظام اداری کشور بیش از هر زمان دیگری احساس می‌شود.

با توجه به اینکه نظام اداری به ساختار و بنیان اجتماعی و اهداف فرهنگی، سیاسی، اجتماعی و اقتصادی کشور وابسته است و نمی توان به صورت انتزاعی به آن پرداخت، لذا با توجه به تاثیر مؤلفه های پیش گفته به خصوص نظام سیاسی و توسعه نهادهای سیاسی بر اصلاح نظام اداری، تحقیق حاضر ضمن پرداختن به مؤلفه های اخیر از آغاز تا پایان استقرار رسمی سلطنت مشروطه ( 1285 تا1357)به طور گذرا و جمهوری اسلامی ایران(1357 تا1380)به عنوان تحقیق تکوینی در پی طرح و تبیین آن است.
روش تحقیق
در این پژوهش عمدتاً از روش کتابخانه‌ای استفاده شده است.

در روش شناسی نیز بر مبنای سنخیت موضوع و رویکرد نظری در مباحث مطرح شده، تلفیقی از ساختار گرایی و کارکرد گرایی در تحقیق و تحلیل موضوع به خصوص از تحلیل ساختاری-کارکردی « فردریگز» که اکثر صاحب نظران مسائل مدیریت دولتی تحلیل ساختاری-کارکردی او را در مطالعه نظامهای اداری مناسب می‌ دانند، استفاده شده است.
به طور کلی تحلیل ساختاری-کارکردی بر دو نکته تأکید می ورزد:
1 - بررسی تعامل و کنشهای متقابل میان اجزای متشکله یک نظام اجتماعی؛
2 - تجزیه و تحلیل کنشهای متقابل یک نظام با عوامل محیط به آن.
یافته های تحقیق
الف – یافته های تحقیق حاصل از مطالعه تطبیقی و آرشیوی:
1)نهادهای سیاسی در هر کشوری سیاستگذاران و واضعان خط مشی عمومی آن کشور به شمار می روند و نظام اداری مجری آن سیاستها و واضعان خط مشی است.

2) بیشترین استخدام نیروی انسانی در کشور های توسعه یافته در ایالات و ادارات محلی مشاهده می شود .

در حالی که در کشور های در حال توسعه اغلب در دولت مرکزی متمرکز شده اند؛
3) جامعه ما جزء جوامع منشوری به شمار می رود.

جوامع منشوری جوامعی تعریف می شوند که در آنها ، بین میزان رشد سیاسی و رشد بوروکراتیک تعادل برقرار نباشد و بوروکراسی ( به علت عدم توسعه اداری ) در مصاف با سایر نهادهای سیاسی برتری داشته باشد .

وجود قدرت بوروکراتیک در جوامع منشوری بوروکرات‌ها را برای مداخله در فرایند سیاسی وسوسه می کند .

در این جوامع، با بالا بودن قدرت بوروکراتیک کارایی اداری کاهش می‌یابد.

در نتیجه کارایی بوروکراسی در این جوامع در مقایسه با جوامع آمیخته یا پراکنده پایین تر است؛
4) در کشور هایی که به توسعه سیاسی رسیده اند ویژگیهایی از قبیل ظرفیت‌، قابلیت و رشد ادامه دار در آنها مشاهده می‌گردد؛ 5) وجود بوروکراسی « مدرن » قوی در یک سیستم سیاسی که نهادهای سیاسی آن عموماً ضعیف هستند به نوبه خود یک مانع عمده در سر راه توسعه سیاسی محسوب می شوند؛ 6) در نظامهای سیاسی سنتی،نخبگان سیاسی از میان منابع سنتی مشروع برخاستند که بیشتر مذهبی هستند؛ 7)ضعف مشاهده شده در فرایند هماهنگی در نظام مدیریت دولتی ایران ، می‌تواند به دلیل نامشخص بودن مراجع سیاستگذار و تصمیم گیر باشد؛ 8)تحول اداری از جمله تحول در هدفها، ارزشها ، تصمیم گیری و ساختار تشکیلات می تواند منوط به تحول و دگرگونی نظری و کلامی، نسبت به شیوه نگرش مسئولان در امور حکومت و دولت باشد؛ 9)با اطمینان می توان ادعا کرد که تحول در اندیشه مسئولان نهادهای سیاسی نسبت به حکومت، موجب طرح تحول اداری در شرایط موجود شده است؛ 10)طرح تحول در شرایط موجود ، می‌تواند در نتیجه فعال شدن و سر برآوردن جناحهای سیاسی و انگیزه رشد و ارتقای کارآیی و اثر بخشی سازمانهای دولتی توسط مسئولان نهادهای سیاسی باشد؛ 11)انتظار می رود که تحول اداری به تنهایی و بدون انجام اصلاحات سیاسی در شرایط موجودامید رسیدن به توسعه را کاهش دهد.

ب- یافته های حاصل از تجزیه و تحلیل سیستمی ( ساختاری-کارکردی): در این قسمت نتایج حاصل از مطالعه با رویکرد ساختاری-کارکردی از ابتدای سال 1285ه-ش تاسال1357و از پیروزی انقلاب اسلامی تا سال 1380 درد و بخش به شرح زیرآورده شده است: بخش اول : از استقرار تا پایان انقلاب مشروطه ( 1285 تا 1357 ): گفتیم که از سال 1285 با پیروزی انقلاب مشروطه ، تمرکز قدرت شاه و دربار و تمرکزگرایی دیرینه در ایران در ابعاد و جنبه‌‌های گوناگون جای خود را به تمرکززدایی و توزیع قدرت داد.

از یک سو با ایجاد مجلس و نظام پارلمانی و تکوین نظام نوین حقوقی ، قوه قضاییه در کنار ساختار اجرایی موجود شکل گرفت و از سوی دیگر، مناسبات این قوا به گونه‌ای مستقل و متمایز تنظیم گردید.

به طور خلاصه نتایج و یافته های حاصل از تجزیه و تحلیل سیستمی نظام سیاسی-اداری به شرح زیر است: 1) از سال 1285 (ه ش) با پیروزی انقلاب مشروطه و ظهور و مؤلفه های توسعه سیاسی ، بیشتر تحول و دگرگونی به صورت تمرکز زدایی در نظام سیاسی-اداری نمایان شد؛ 2)تمرکز زدائی در سطوح جغرافیایی عمدتاً با شکل گیری انجمنهایی در ایالات و ولایات کشور صورت گرفت .

ولی با کودتـای سوم اسفنـد ماه1299 (ه-ش) وآغازتوسـعه نیافتـگی نوین سیاسی ایران ، اغلب جریان اصلاحات و تحول در جهت تمرکز قدرت، قرار گرفت و در دوره رضا شاه مؤلفه های توسعه سیاسی همچون مشارکت سیاسی ، دموکراسی ، کثرت‌گرایی‌، و امثال آن را نمی‌توان مشاهده کرد.

در این دوران، تحولات اداری واصلاحات اغلب در نظام اداری، سازمانها و دستگاههای دولتی صورت گرفته که بیشتر در جهت تمرکز گرایی و اقتدار بوده است؛ 3)با خروج رضا شاه از صحنه سیاسی کشور و ایجاد فضای باز سیاسی در شهریور 1320 ، یکباره تمرکز قدرت از بین رفت و دور تازه تمرکز زدایی در ساختار سیاسی-اداری کشور آغاز شد.

اوج تمرکز زدایی که نتیجه توسعه یافتگی سیاسی حاصل از زمان دکتر محمد مصدق بود، در دو سال آخر نخست وزیری او تبلور یافت.

« کاتوزیان» درباره این تقارن می نویسد : « به هر حال چشمگیر تر از همه اصلاحات مصدق ، شاید قانونی باشد که او در مورد تمرکز زدایی قدرت سیاسی و تصمیم گیری ، مشارکت همگانی در فرایندهای اجتماعی و سیاسی دموکراتیزه کردن قوانین ، ادارات و ارتش و اقداماتی در جهت حمایت از مردم عادی باقی گذاشت.

4) در سال های 1332 تا 1339 و طی سالهای 1342 تا 1357 ما شاهد تقارن مؤلفه‌های توسعه نیافتگی سیاسی در ساختار سیاسی– اداری کشور به سمت تمرکزگرا هستیم.

شاید بتوان ادعا کرد که طی سالهای 1339 تا 1342 و یک مقطع کوتاه شاهد سومین دوره توسعه یافتگی سیاسی و تمرکززدایی در ساختار سیاسی – اداری بوده‌ایم؛ 5) مهمترین موانع توسعه سیاسی در دوران رژیم پهلوی را می توان در موارد زیر دانست: الف : افزایش کنترل حکومت بر منابع قدرت ، احتمال مشارکت و رقابت سیاسی را کاهش داده و مانع توسعه سیاسی شده است؛ ب- جامعه مدنی مردد و ضعیف و وجود شکافهای آشتی ناپذیر در جامعه مانع وصول به اجماع کلی درباره اهداف زندگی سیاسی گردید و از تکوین چارچوبهای لازم برای مشارکت و رقابت جلوگیری می کند و به استقرار نظام سیاسی غیر رقابتی یاری می رساند؛ ج- فرهنگ سیاسی رقابت ستیز ، را می توان مبتنی بر حکم و اطاعت از بالا به پایین و مقدس بودن حکومت در ایران دانست.

یعنی اینکه قدرت اساساً نهـادی مقـدس به شمـار آمده وهرگاه میان قدرت و قداست مذهبی فاصله ای به وجود آمده ، تزلزل اساسی قدرت و مشروعیت، شورش را به دنبال داشته است.

د- فرهنگ سیاسی ایران به دلایل مختلف و پیچیده ، عمدتاً « فرهنگ تابعیت » در مقابل « فرهنگ مشارکت » بوده است و مجاری جامعه پذیری و فرهنگ پذیری رویهمرفته اینگونه فرهنگ را تقویت می کرده است.

6)سلطنت پهلوی را می توان مصداق یک رژیم نخبگان سنتی دانست.

اتکای این رژیم بیشتر بر یک رقابت متعادل بین گروه های مفید متمرکز بوده که مانع مشارکت گسترده مردم در امور سیاسی می‌شده است.

این موقعیت پیامدهای عمیقی برای دولت ایران به همراه داشته است به طوری که رژیم شاه در معرض خطر رو به افزایش قرار گرفت.

7)اصلاحات و نوسازی اداری به تعبیری دو وجه و الزام اصلی دارد .

وجه اول به مدیریت نظام و آگاهی و پایبندی آن به اصلاحات مربوط می‌شود که پیگیری و تداوم آن راسبب می گردد.

وجه دوم ، به جامعه و ساختارهای صنعتی، بازرگانی و مدیریتی آن بر می گردد.

یعنی مملکت باید از مراحل سنتی گذر کرده و به مرحله توسعه صنعتی و بازرگانی ، شهرنشینی و تشکیل کم و بیش جامعه مدنی و ایجاد نهادهای مستقل از دولت رسیده باشدکه بتواند متقاضی سازمانهای نوین و کار آمد بشود.

در این صورت است که نظام ناچار می شود به این تقاضا پاسخ دهد .

پس اصلاحات اداری ، از حالت جریانی که صرفاً از بالا هدایت شود ، خارج شد و به صورت جریانی دوجانبه در می آید (دربالا از سوی حاکمیت ، و درپایین از سوی نهادهای مدنی و تجاری و صنعتی ).

این نهادها باید احساس کنند که پیشرفتشان منوط به وجود بوروکراسی کارآمد و مدیریت امور عمومی نوین است.

دولت هم باید احساس کند که ترقی جامعه و پیشبرد برنامه های رشد و توسعه مشروط به همین شروط است.

صرف احساس و آگاهی نظام کافی نیست و هر اندازه هم که کار با دلسوزی و جدیت پیگیری شود به جایی نخواهد رسید و سرانجام در مرحله ای به ناچار تحت الشعاع روابط و مناسبات سنتی حاکم قرار خواهد گرفت و بالعکس ، چنانچه آگاهی و نیاز به اصلاحات اداری فقط محدود به نهادهای غیر دولتی باشد نیز کار به جایی نخواهد رسید لذاموضوع جریانی است متقابل و دوطرفه.

حال پرسش این است که در آن سالها چه عواملی به طور عینی مانع از تحقق کامل برنامه اصلاح اداری می شده است و چرا «انقلاب اداری » هم نتوانست از حالت برنامه ای مضحک و فرمایشی خارج شود؟

هر چند که در قانون استخدام سال 1345 مفاهیم نوین مدیریت امور عمومی – مقولاتی چون شرایط استخدام‌، آموزش کارکنان ، تربیت نیروی انسانی ، تدوین شرح وظایف ، طبقه‌بندی مشاغل ، پرداخت حقوق و دستمزد ، بازنشستگی و از همه مهمتر– شرایط احراز مشاغل مورد توجه قرار گرفت .

ولی چرا اصلاحات اداری به نهایت نرسید و امروز هم هنوز دامنگیر ماست ؟

«هدی» معتقد است این اصلاحات با ارزشها و هنجارهای ایرانیان همسو نبوده و در نتیجه یا اثرات نامطلوب برجای گذاشتند و یا هرگز به اجرا در نیامدند .

8 - سلطنت پهلوی نوعاً یک رژیم سنتی راست بود و به قول « جیمز بیل » تاکیدش بیشتر بر« سیاستهای حفظ سیستم » تا ایجاد تغییرات اساسی در سیستم موجود بود.

انقلاب سفید شاه مخارج کلانی را که از محل درآمدهای فوق العاده نفتی تامین می شد و برای سرمایه گذاری زیربنایی به منظور توسعه تاسیسات تولیدی و ارتباطی و گسترش اندازه و تواناییهای نیروهای مسلح هزینه می گشت به کشورمان تحمیل کرد .

ولی ویژگی جامعه ایران مانع از آن شد که این پدیده به داخل توده‌ها جریان پیدا کند .« ماروین زوینز » ایران را جامعه‌ای می دانست که در آن رشد بیشتر از توسعه بود.

(موانع توسعه سیاسی در ایران، 1380) در رژیم سلطنتی ایران قدرت سیاسی در شخص شاه متمرکز بود و نخبگان سیاسی در مجموع ، گروه کوچکی را تشکیل می‌‌دادند که تعداد آنها به قول «زوینز» با محاسبه رده دوم– که نقش واسطه بین شاه و غیر نخبگان را با طبقه حاکم بر عهده داشتند و خط مشی شاه را به اجرا در می آوردند از 300 نفر تجاوز نمی کرد.

گروه نخبگان سیاسی منتخب همگی عضو گروه نخبگان رسمی نیز بودند و منصب های رسمی در ساختار دولت را در اشغال خود داشتند.

به هر حال، این ساختاری بدقواره بود .

هماهنگیهای عملیاتی از طریق مقامهای ذی نفوذ که به شاه دسترسی داشتند به عمل می‌آمد .

بوروکراسی خدمتگذار این رژیم نیز به جای داشتن یک ساختار متشکل بر حسب خطوط کارگزاری قطعه قطعه شده بود .

بخش دوم: یافته های تحقیق ازاستقرارجمهوری اسلامی تاکنون (1357 تا1380): 1) درباره مطالعه و دست یابی به منشور وظایف اساسی دولت و گروه‌بندی و باز توزیعی آن میان