مقدمه فساد اداری (corruption)پدیده ای سرطانی است که خسارت عظیمی برای جامعه و ملت به همراه دارد.
فساداداری اعتماد مردم به دولت را خدشه دار میسازد و ثبات سیاسی و هنجارهای فرهنگی و ملی و اجتماعی را متزلزل نموده و با تخریب رقابت منصفانه در بازار و تخصیص ناکارآمد منابع، مانع رشد اقتصادی میشود.
به طور کلی میتوان گفت هر کجا که مقررات و ضوابط دست و پا گیر دولتی و بروکراسی اداری بیشتر باشد و کنترل و نظارت بر دستگاه های اداری و مالی حکومتی کمتر باشد، زمینه حضور فساد بیشتر و متداولتر است.
و بالاخره هر کجا که کارمندان دولت حقوق بسیار نازل دریافت میکنند و با اخذ رشوه از مراجعین خود به دنبال رفع نیازهای مالی خود هستند فساد گسترش یافته و با گسترش فساد و تزلزل ارکان دولتی، حکومت سیاسی نیز متزلزل گردیده و گاهاً به سقوط حکومت سیاسی منجر میگردد.
مفهوم فساد اداری[1] اصطلاح “فساد” از فعل لاتین Rumpere می‌آید که به معنی شکستن است بنابراین در فساد چیزی می‌شکند یا نقض میشود.
این چیز ممکن است یک شیوه رفتار اخلاقی یا قانونی یا غالباً مقررات اداری باشد.
الف) اقدامات ماموران دولتی که با هدف انتفاع و بهره برداری برای خود یا اشخاص دیگر یا در قبال دریافت مال برای خود یا اشخاص دیگر از طریق راههای زیر انجام می پذیرد: -نقض قوانین و مقررات وضوابط اداری -تعبیر و تفسیر قوانین و مقررات و ضوابط اداری -تعبیر در قوانین و مقررات و ضوابط اداری - خودداری، کندکاری یا کوتاهی در انجام وظایف قانونی در قبال ارباب رجوع تسهیل یا تسریه غیر عادی در انجام کار برای اشخاص معین در مقایسه با دیگران ب) اقدامات اشخاص حقیقی و حقوقی با هدف انتفاع و بهره برداری برای خود یا اشخاص دیگر در قبال پرداخت مال به مأموران دولت که به منظور برخورداری از مزایا و امتیازات از راههای غیر صحیح انجام می پذیرد.[2] تبیین مفهومی و تعاریف فساد فساد از نظر اندیشمندان و محققان علوم اجتماعی، بر مبنای افکار عمومی جامعه، براساس منافع عمومی، براساس نقش وابستگی‌های اجتماعی و خانوادگی در تصمیمات کارمندان،فساد کلان، فساد خرد، فساد سازمان یافته و فساد فردی، فساد قاعده‌مند و فساد غالب، فساد ساخت و پاختی و سپس انواع فساد ومصادیق آن در قوانین و متون حقوقی، تخلفات اداری و تفاوت آن با فساد و در نهایت فساد اقتصادی و فساد سیاسی مطرح شده که شاید بتوان با ادغام تعاریف،تعریف کاملی از فساد اداری را به صورت زیر ارائه داد: فساد اداری عبارت است از : الف) اقدامات مأموران دولتی که با هدف انتفاع وبهره‌برداری برای خود یا اشخاص دیگر یا در قبال دریافت مال برای خود یا اشخاص دیگر از طریق راههای زیر انجام می‌پذیرد: نقض قوانین و مقررات و ضوابط اداری تعبیر و تفسیر قوانین و مقررات و ضوابط اداری تغییر در قوانین و مقررات و ضوابط اداری خودداری ،کندکاری و یا کوتاهی درانجام وظایف قانونی در قبال ارباب رجوع تسهیل یا تسریع غیر عادی در انجام کار برای اشخاص معین در مقایسه با دیگران ب- اقدامات اشخاص حقیقی و حقوقی که با هدف انتفاع و بهره‌برداری برای خود یا اشخاص دیگر یا در قبل پرداخت مال به مأموران دولت به من[3]ظور برخورداری از مزایا و امتیازات از راههای غیر صحیح انجام می‌پذیرد.
در این تعریف از یک سو از مفاهیم غیر دقیق و کلی نظیر منافع عمومی یا دیدگاه عمومی استفاده نشده است و از سوی دیگر، این تعریف، فساد اداری را به نقض قوانین و مقررات محدود نمی‌کند، بلکه هرگونه تعبیر و تفسیر را هم شامل میشود و مهم‌تر از آن، فساد شامل تغییرات قانونی برای نفع شخصی و صنفی نیز میشود که به آن فساد در قانون‌گذاری می‌گویند.
مزیت دیگر این تعریف این است که در آن به انگیزه‌های مختلف کارمندان برای مشارکت در فساد نیز اشاره شده است.
لازم به ذکر است به نظر می‌رسد که فساد بیشتر به معنی سوء استفاده از قدرت یا تأثیر برفرایند تصمیم‌‌گیری است که کوچکترین مخرج مشترک همه تعاریف است.
عناصر تشکیل دهنده فساد عبارتند از: عنصر ذهنی آگاهی بر شکستن نرم، استمرار انجام خلاف، سوء استفاده از اختیارات، کسب تحصیل مال و منفعت شخصی یا گروهی .
تعریف فساد از نظر (Transparency International)TI بانک جهانی و سازمان غیردولتی شفافیت بین‌المللی (TI) تعریف زیر را از فساد ارائه کرده‌اند: (Langseth,1998) فساد عبارتست از سوء استفاده از اختیارات دولتی برای منافع شخصی” این تعریف در ایران عموماً تحت عنوان “فساد اداری ” بکار می‌رود.
انواع فساد هیدن هیمر (Hiden Heimer) فساد اداری را به سه گونه سیاه، خاکستری و سفید تقسیم می‌کند: فساد اداری سیاه: کاری که از نظر توده‌ها ونخبگان سیاسی منفور است و عامل آن باید تنبیه شود.
مثال دریافت رشوه برای نادیده گرفتن معیارهای ایمنی دراحداث مسکن.[4] فساد اداری خاکستری : کاری که از نظر اکثر نخبگان منفوراست ،اما توده‌های مردم در مورد آن بی‌تفاوت هستند مثل کوتاهی کارمندان دراجرای قوانینی که در بین مردم از محبوبیت چندانی برخوردار نیست.
فساد اداری سفید: کاری که ظاهراً مخالف قانون است،اما اکثر اعضای جامعه ( نخبگان سیاسی و اکثر مردم عادی)آن را آنقدر مضر و با اهمیت نمی‌دانند که خواستار تنبیه عامل آن باشند.
مثل چشم‌‌پوشی از موارد نقض مقرراتی است که در اثر تغییرات اجتماعی و فرهنگی ضرورت خود را از دست داده‌اند.
تقسیم‌بندی دیگری هم دیده میشود که عبارتند از (Talisayon,1998): فساد خرد: چنانچه به کارکنان دولت(که ممکن است اساساً شریف ونجیب باشند) رشوه‌های اندک پیشنهاد شود،آن را در جهت رفع مشکلات تغذیه و تحصیل خانواده خود رد نمی‌کنند.
فساد فردی: مواردی استثنایی وجود دارد که فساد رخ می‌دهد یعنی برای انجام کار درخواست رشوه میشود در این حالت کارمند خلافکار پس از بازرسی تأدیب میشود این نوع فساد جنبه فردی دارد و سازمان یافته نیست.[5] فساد نظام یافته: مسیر‌های خلاف از محل رشوه‌گیری به سمت بالا بسط می‌یابد و بقای سیستم‌ها به وجود فساد بستگی پیدا می‌کند.
در این حالت سازمانها، مقررات و هنجارهای رفتاری با فساد تطبیق یافته‌اند.
فساد بزرگ: مسئولان سطح بالای دولتی و امور عمومی وسیاستمداران، در قراردادها و پروژه‌های بزرگ که جنبه ملی دارند اعمال نظر میکنند و سودهای کلان بدست می‌آورند این سطح را فساد کلان نیز می‌گویند.
فساد می‌تواند در وجوه اقتصادی، سیاسی و اداری بروز کند که تعریف مختصری از هر کدام در ذیل ارائه میشود: فساد اقتصادی: عبارتست از کلیه رفتارها و سوء رفتارهایی که موجب اختلال در نظم اقتصادی یا عملکرد بهینه مراکز اقتصادی در مقیاس‌های مختلف از واحدهای کوچک گرفته تا اخلال در اقتصاد کشور، میگردد.
فساد سیاسی: این اصطلاح به استفاده از قدرت سیاسی برای هدفهای شخصی و غیر قانونی اطلاق میشود.
فساد سیاسی به معنای کسب منافع نامشروع شخصی از طریق قدرت سیاسی یا موقعیت دولتی است.
این تعریف با توجه به زمان، مکان و فرهنگهای مختلف متفاوت است وبه اندازه تاریخ دولت در فرهنگهای سیاسی و نظام دولتی و اندیشه سیاسی قدمت دارد و بیشتر تحت تأثیر نظام سیاسی هر کشور است.
فساد اداری : که قبلاً تعریف شده در اینجا از تعریف آن صرفنظر می‌کنیم.
تفاوت تخلفات اداری با فساد فساد اداری حالتی در نظام اداری است که در اثر تخلفات مکرر و مستمر کارکنان به وحود می‌آید و آن را از کارایی مطلوب و اثربخشی موردانتظار باز می‌دارد.
در واقع، تخلفات اداری زمینه‌ساز فساد ادرای است.
البته هر تخلفی باعث فساد اداری نمی‌شود، بلکه باید ویژگی‌های خاصی داشته باشدکه مهمترین آنها مکرر بودن، استمرار داشتن، نهادینه بودن، تأثیر نسبتاً زیاد در سطوح مختلف سازمانی است.طبق ماده 8 قانون تخلفات اداری، 38 مورد از مصادیق تخلفات اداری شناخته شده است که با توجه به تعاریف فساد ومفهوم حقوقی فساد اداری، بعضی از موارد تخلف از مصادیق فساد اداری محسوب میشود.
عوامل مؤثر بر فساد در نظام اداری: در این قسمت تعدادی از یافته‌ها از منابع تخصصی در مورد علل فساد اداری، ارائه میشود.
در مطالعه‌ای که در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور( سازمان امور اداری و استخدامی قدیم) صورت گرفته است، کانونها و عوامل فساد در قالب نمودار صفحه بعد نمایش داده شده است.
نمودار کانونها و عوامل فساد اداری +پیامدهای فساد درخصوص پیامدهای فساد در نظام ادرای مطالب زیادی عنوان شده است که جمع‌بندی آنها بشرح زیر می‌باشد: الف- پیامدهای فردی فساد اداری: خدشه‌دار شدن امنیت شغلی، بروز ناهنجاری‌های روحی و روانی، بروز اختلافات خانوادگی، خدشه‌دار شدن اعتبار و حیثیت فرد، عدم هدایت مناسب استعدادهای فردی، پایین‌آمدن انگیزه کاری در کارکنان، تقدم منافع فردی بر منافع سازمانی، افزایش هزینه زندگی برای مردم،ایجاد جو بی‌اعتمادی در مردم و تضعیف اعتماد عمومی جامعه و تحلیل سرمایه‌های اجتماعی آن، به خطر انداختن ثبات و امنیت فرد در جامعه.
ب) پیامدهای سازمانی فساد اداری: به وجود آمدن ریسک فساد در سازمان، آسیب‌رسانی به فرایند توسعه منابع انسانی، کم رنگ شدن کنترلهای درونی و تشدید کنترلهای بیرونی در سازمان، هدر رفتن سرمایه‌گذاری‌های انجام شده روی منابع انسانی، کم رنگ شدن فضایل اخلاقی و ایجاد ارزش‌های منفی در سازمان، تأثیر بر کارایی سازمانی، کاهش مسئولیت درمقابل اختیارات زیاد، افزایش فرصتهای ارتکاب فساد، بالارفتن قدرت دولت در محدود کردن صادرات و نظارت بر تجارت، عدم رعایت ضوابط و اصول شایسته‌سالاری در استخدام‌ها، پایدارسازی و گسترش فساد از راه ایجاد و بسط مقررات دست و پاگیر و وقفه‌زا در کارها، رشد انحصارگرایی دولتی و محدود ماندن فعالیت بخش خصوصی،عدم شکل‌گیری بورکراسی قاعده‌مند و ضابطه مند، کاهش اهمیت قانونی بودن و مؤثر بودن دولت‌ها، خدشه‌دار شدن حیثیت اجتماعی سازمان، تضعیف نظام ارزیابی .
ج) تأثیر بر فرایند رشد و توسعه اقتصادی : افزایش هزینه‌های اقتصادی ،افزایش درآمدهای نامشروع،توجیه غیر منطقی عقب‌ماندگی‌های اقتصادی، ایجاد شکاف میان عرضه و تقاضا و به وجود آمدن فرصتهای سودجویی برای دلالان سودجو، پایین بودن روند توسعه و تغییرات مثبت و تلاش در حفظ وضع موجود، آسیب‌دیدگی سرمایه‌گذاری‌ها در اثر فساد شدید و نا آشکار،از میان بردن شرایط رقابتی در اقتصاد، کم شدن سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی در اثر کاهش انگیزه، کم شدن درآمد دولت، قطع وام‌ها از طرف بانکها و سازمانهای بین‌المللی، مانع توسعه اقتصادی و اجتماعی شدن، افت کیفیت خدمات عمومی و زیر بناها،کاهش درآمد مالیاتی و انتقال استعدادها از فعالیتهای تولیدی به سمت رانت‌جویی، ایجاد اختلال در ترکیب هزینه‌های دولتی.
د) سایر پیامدها: تأثیر بر فرهنگ و اعتماد عمومی،کمک به بی‌ثباتی سیاسی، نهادینه شدن نفوذ غیرقانونی گروههای سیاسی، تردید مردم در مورد مشروعیت سیاسی، تأثیر گذاری بر نتیجه دادرسی حقوقی و نظارتی.
تحلیلی از وضعیت موجود فساد در نظام اداری ایران حکومت‌ها و دولت‌ها از قرن‌ها پیش با مشکل سوء‌استفاده کارگزاران دولتی روبه رو بوده‌اند.
در متون باستانی نیز اشارات متعددی به این پدیده شده است که نشان می‌دهد حکومت‌ها همیشه نگران سوء استفاده شخصی صاحب منصبان و کارگزاران دولتی از موقعیت وامتیاز شغلی خود بوده‌اند. درحال حاضر با توحه به فرمایشات مقام معظم رهبری در این خصوص اطلاع ایشان از وضع عمومی جامعه، وجود فساد در نظام اداری محرز است.
وضعیت موجود نظارت وبازرسی بررسی عملکرد کلی نظام کنترل کشور نشان می‌دهد که به رغم وجود قوانین بالنسبه سفت ومحکم و دارابودن دستگاههای عریض و طویل در نظام کنترل، هنوز انسجام لازم در نظام کنترل کشور مشاهده نمی‌شود.
در ابعاد کنترلهای مالی – اداری از سازمان‌هایی مانند وزارت دارایی، دیوان محاسبات کشور،سازمان بازرسی کل کشور، سازمان حسابرسی، دیوان عدالت اداری، کمیسیون‌های مختلف درمجلس شورای اسلامی ، تعزیرات حکومتی، وزارت اطلاعات، مجامع عمومی شرکت‌ها، هیأت‌های پیشگیرانه ضمن اجرا و بعد از اجرا را عهده‌دار هستند.
وزارت دارایی از طریق ذیحسابی‌ها و سازمان حسابرسی نمونه‌ای از سازمان‌هایی هستند که کنترلهای ضمن اجرا و بعد از اجرا را معمول می‌دارند.
گزارش تفریغ بودجه کل کشور بهترین مثال برای خروجی نظام کنترل مالی کشور است.
در گزارشهایی که بعد از انقلاب تهیه شده بر ضرورت تجدید نظر در شیوه‌های مدیریت مالی در کشور، لزوم افزایش حس مسئولیت حسابدهی، به روز رساندن عقب‌ماندگی حساب‌های سالانه بعضی از دستگاهها و مغایرت زیاد میان ارقام پیش‌بینی شده و ارقام واقعی اشاره شده است و همین موارد شواهد خوبی هستند که براساس آنها بتوان ادعا نمود که نظام کنترلهای ضمن اجرا به درستی وظایف خود را انجام نمی‌دهند.
تجارب کشورها در مبارزه با فساد ( مطالعات تطبیقی) تجربه مالزی در مالزی “ استقلال قوای سه‌گانه مقننه،اجرائیه و قضاییه پیش‌بینی شده و طبق قانون، نهادهایی در تابعیت قوه اجرایی مسئولیت آموزش عمومی و ترویج مشارکت مردم درمبارزه با فساد و تخلفات اداری و نظارت بر عملکرد سازمانهای دولتی را به عهده دارند.
برنامه جامع مبارزه با فساد در کره جنوبی فساد در کره جنوبی نسبت به سایر کشورها در سطح متوسط و رو به پایین دیده می شود، اما در مقایسه با رقبای اقتصادیش همچون سنگاپور، هنگ کنگ و تایوان، فساد در کره بسیار جدی تر می باشد که وضعیت آن در جدول زیر نمایان است.
برنامه جهانی مبارزه با فساد برنامه جهانی مبارزه با فساد ، مشترکاً توسط « مرکز بین المللی پیشگیری از