طرح های عمرانی در حکم نبض اقتصاد جامعه هستند.
به اعتبار این طرحها، سرمایه‌گذاریهای دولتی محقق و به‌همراه سرمایه‌گذاریهای بخش خصوصی رشد اقتصادی را موجب می‌شوند.
فعالیتهای مربوط به طرحهای عمرانی کشور،عمدتا پس از شکل‌گیری برنامه‌های توسعه اقتصادی اجتماعی دنبال و از محل درآمدهای عمومی مربوط به بودجه دولت‌تأمین شده است.
از این رو، موفقیت طرحهای مزبور به معیار برجسته‌ای در سنجش و قضاوت در عملکرد دولتها تبدیل‌می‌شود و بازتابی از کارایی و اثربخشی شیوه‌های مدیریت در کشور به شمار می‌رود.
اکثر طرح (پروژه)های20 عمرانی در حال حاضر با مشکل طولانی شدن مدت اجرا و چند برابر شدن هزینه اتمام مواجه‌هستند.
طولانی شدن مدت اجرای طرحها به معنای معطل ماندن منابع مالی و فیزیکی کشور به صورت طرحهای نیمه تمام وافزایش هزینه تمام شده طرحها و نیز نشان دهنده آن است که متناسب با اعتبارات عمرانی مصرف شده ظرفیتهای جدید به‌وجود نمی‌آید.
چنانچه هزینه فرصت (نبود سود) حاصل از معطل ماندن منابع نیز به هزینه تمام شده طرحها اضافه شود عدم‌کارایی نظام اجرایی طرحهای عمرانی کشور وضوح بیشتری پیدا می‌کند.
تسریع در بهره برداری از این پروژه‌ها با توجه به ارزش زمانی پول صرف شده و همچنین به حداقل رساندن هزینه‌های‌اجرای آنها و حفظ و بهبود کیفیت اجرا، عوامل موفقیت پروژه‌های عمرانی به شمار می‌رود.
در این مقاله، پس از مروری گذرا به مفاهیم پروژه، مدیریت پروژه و سیستمهای اجرای آن، طرحهای عمرانی کشور وفرایند تصویب و اجرای آنها مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد.
پس از بررسی مسایل و مشکلات موجود در طرحهای عمرانی‌و طبقه بندی آنها، در پایان مقاله پیشنهادهایی ارایه می‌شود.
کلید واژه‌ها: پروژه، مدیریت پروژه، سیستم های اجرایی پروژه، نظام فنی و اجرایی و طرح عمرانی مقدمه پروژه به مجموعه‌ای هماهنگ از فعالیتها اتلاق‌می‌شود که تنها برای یک بار انجام می‌شوند وطرحی (ایده) را در یک مدت زمان معین و بااستفاده از منابع تعیین شده قبلی و با رعایت‌مشخصات و کیفیت توافق شده عینیت می‌بخشدو اهداف مشخصی را دنبال می‌کند.
ویژگیهای‌پروژه عبارت‌اند از 1.
هدفمند است 2.
دوره حیاتی (آغاز و انجام) دارد 3.
تجزیه و تحلیل و تأمین منابع را می‌طلبد 4.
نیازمند برنامه‌ریزی است 5.
نیاز به سازمانی برای کنترل و رهبری دارد 6.
سازمان پروژه یک ساختار موقت است 7.
جهت ایجاد تغییر و تحول طراحی شده است موارد زیر گامهای اصلی در فرایند پروژه را تشکیل‌می‌دهند 1.
تشخیص نیاز (هدف) 2.
طرح و برنامه نیل به هدف 3.
تأمین منابع مالی 4.
مطالعه و تحقیق 5.
طراحی 6.
تدارک 7.
اجرا 8.
راه‌اندازی 9.
بهره‌برداری عوامل انجام‌دهنده پروژه در یک تقسیم بندی کلی‌عبارت‌اند از 1.صاحب نیاز که تشخیص نیاز و تعیین اهداف‌پروژه را بر عهده دارد 2.سرمایه گذار که تأمین منابع مالی بر عهده‌اوست 3.طراح که طرح و برنامه نیل به هدف را پی‌ریزی‌می‌کند.
4.سازنده که اجرای طرح و برنامه را بر عهده دارد در صورت تأمین منابع مالی پروژه توسطصاحب نیاز عوامل اصلی پروژه عبارت‌اند ازمالک (کارفرما)، طراح و سازنده که بر حسب‌انجام اقدامات سه گانه مهم تأمین منابع مالی،طراحی وساخت در درون سازمان کارفرما و یاتأمین آنها از منابع خارجی و همچنین چگونگی‌واگذاری مسئولیتها این اقدامات به منابع خارجی(در صورت خرید خدمت از منابع خارجی،واگذاری مسئولیتتها به یک منبع واحد و یا تقسیم‌آن به منابع متعدد).
سیستمهای گوناگون اجرای‌پروژه به شرح زیر متمایز می‌شوند.
1.سیستم خود اجرا (تک عاملی): در این سیستم‌کارفرما، علاوه بر تأمین منابع مالی پروژه،تمامی خدمات مرحله اجرای پروژه شامل‌طراحی، ساخت و مدیریت را در درون سازمان‌خود تأمین می‌کند.
این روش در ایران به روش امانی موسوم است.
2.سیستم طرح و ساخت21 (دوعاملی): در این‌سیستم عوامل طراح و سازنده در یک سازمان‌واحد و طی یک قرارداد واحد با کارفرما انجام‌طراحی و ساخت پروژه را بر عهده می‌گیرند.
3.سیستم متعارف22 (سه عاملی): در این سیستم‌کارفرما ابتدا طراحی پروژه را از منبع یا منابع‌خارجی تأمین و سپس ساخت را به منبع یامنابع خارجی دیگر واگذار می‌کند.
البته سیستمهای اجرا به موارد فوق محدودنمی‌شوند و سایر روشهای اجرای پروژه اشکالی‌از سیستمهای مزبور هستند از قبیل کلیدگردان که‌در آن فعالیتهای طراحی (مشاور) و ساخت(پیمانکار) در هم ادغام می‌شود و B.O.T که به ساخت، بهره‌برداری و انتقال23 موسوم است، دراساس همان سیستم طرح و ساخت است.
بدیهی‌است که در هر یک از سیستمهای اجرا، مرزهای‌مسئولیت و ریسک عوامل دست اندرکار متفاوت‌است.
طرحهای عمرانی و فرایند تصویب و اجرای آنها درایران پروژه‌های عمرانی در ایران طبق تعریف عبارت‌اند از مجموعه پروژه‌هایی که بر مبنای‌مطالعات جامع توسعه کلان در برنامه‌های توسعه‌اجتماعی و اقتصادی کشور منظور و برنامه‌اجرایی و بودجه آن در بودجه‌های سالانه کشورتعیین و تأمین اعتبار می‌شوند و با تخصیص‌اعتبار و نظارت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به‌مرحله اجرا در می‌آیند.
همپای شکل‌گیری نظام برنامه‌ریزی کشور،فعالیتهای مربوط به طرحهای عمرانی در قالب‌اجرای برنامه‌های توسعه اقتصادی اجتماعی ودر چارچوب تخصیص اعتبارات عمرانی‌سازماندهی شده است.
حجم قابل توجهی ازمنابع مالی این پروژه‌ها که کارفرمای آنها دولت‌است صرف تهیه و ساخت کالا و تجهیزات وعملیات ساختمانی و نصب می‌شود.
شیوه اجرای‌غالب طرحهای عمرانی طی این دوران شیوه‌متعارف (سنتی یا سه عاملی) بوده که از برنامه‌سوم توسعه (1342-46) معمول شده است.
این‌حوزه فعالیت عمدتا در اوایل برنامه‌های اول ودوم توسعه قبل از انقلاب در کنترل شرکتها و دفاتروابسته به سازمانهای بین‌المللی و کشورهای‌خارجی مختلف بود.
به تدریج عوامل اجرایی‌طرحهای عمرانی شامل دفاتر مهندسان مشاور وپیمانکاران داخلی شکل گرفتند و هویت مستقل‌یافتند.
در سال 1378 تعداد واحدهای خدمات‌مشاوره تشخیص صلاحیت شده 663 شرکت بودکه 92% آنها خصوصی و بقیه دولتی و مختلطبودند.
در همین سال 125 شرکت خدمات‌مشاوره در سطح استانها فعالیت می‌کردند که 85درصد متعلق به بخش خصوصی و 10 درصدمتعلق به بخش دولتی بودند.
تا پایان سال 1378تعداد واحدهای پیمانکاری تشخیص صلاحیت‌شده بالغ بر 1376 شرکت بود که 92 درصد آنهاخصوصی و بقیه دولتی و عمومی بودند.
همچنین در طول پنجاه سال نظام‌برنامه‌ریزی کشور برخی قوانین و مقررات مهم ازجمله قانون محاسبات و آیین‌نامه معاملات‌دولتی، آیین‌نامه تشخیص صلاحیت و ارجاع کاربه مشاوران، دستور عملهای رتبه بندی مهندسان‌مشاور، شرایط عمومی پیمان و قانون برنامه وبودجه تصویب شد.
طی سالهای اخیر (عمدتا ازسال 1364) توسط سازمان برنامه و بودجه(سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی فعلی کشور) وزارتخانه‌ها (دستگاههای اجرایی) و نمایندگان‌تشکلهای صنفی مهندسان مشاور و پیمانکاران به‌منظور تدوین اصول راهنمای حاکم بر نظام فنی واجرایی طرحهای عمرانی کشور (نمودار بالا)صورت گرفته است.
نظام فنی و اجرایی، طبق‌تعریف مصوب سال 1352 هیئت وزیران، به‌مجموعه‌ای از ضوابط، معیارها، آیین‌نامه‌ها، وروشها و مانند آنها ...
اتلاق شده است که برای‌اجرای طرحهای عمرانی مورد استفاده قرارمی‌گیرند.
برای اینکه تصویری از وضعیت پروژه‌های‌عمرانی ملی در سطح کشور ارایه شود، بر اساس‌آخرین گزارش سازمان مدیریت و برنامه ریزی‌کشور، 9 هزار و 80 پروژه نیمه تمام وجود دارد که‌از این تعداد 2 هزار و 413 پروژه تا پیش از سال74، 4 هزار و 129 پروژه در روزهای پایانی اجرای‌برنامه دوم توسعه و 2 هزار و 538 پروژه نیز درسال 79 عملیات ساخت آنها آغاز شده و تا به‌حال نیز به پایان نرسیده است.
برای اتمام این‌پروژه‌ها ]که میانگین زمان بهره برداری از آنها بنا به‌اظهارات رییس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس‌بین 9 تا 10 سال ذکر شده و برخی بسته به بزرگی‌آنها حتی 15 تا 20 سال نیز به طول انجامیده‌است213 [ هزار میلیارد و 515 میلیون ریال بایدهزینه شود که 95 هزار میلیارد و 926 میلیون ریال‌از این مبلغ از محل درآمدهای عمومی و 117هزار میلیارد و 589 میلیون ریال نیز از محل سایرمنابع مالی کشور تأمین خواهد شد.
در ادامه به طور خلاصه مراحل متعددمربوط به تصویب و اجرای طرحهای عمرانی ذکرمی‌شود.
ابتدا اطلاعات مورد نیاز درباره طرحهای‌پیشنهادی جمع‌آوری و سپس طرح پیشنهادی‌توسط دستگاه اجرایی بررسی و پس از تأیید به‌مدیریت مربوط در سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی جهت بررسی ارسال می‌شود.
درصورت تصویب، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی‌طرح را جهت بررسی و تصویب به دولت‌می‌فرستد.
ریاست جمهوری طرحهای مصوب درهیئت وزیران را در قالب لایحه بودجه به مجلس‌شورای اسلامی ارایه می‌کند.
در کمیسیون برنامه وبودجه و سایر کمیسیونهای مربوط و در نهایت درجلسه علنی مجلس طرح مورد بررسی (درصورت داشتن شرایط لازم) تصویب و پس ازتأیید شورای نگهبان طرحهای عمرانی در قالب‌قانون بودجه توسط رییس مجلس به ریاست‌جمهوری جهت اجرا ابلاغ می‌شود.
رییس‌جمهور، قانون بودجه را به رییس سازمان‌مدیریت و برنامه ریزی، جهت ابلاغ به‌دستگاههای اجرایی، ارسال می‌کند.
سازمان‌مدیریت و برنامه ریزی، طرحهای مربوط به هردستگاه اجرایی را به بالاترین مسئول دستگاه ابلاغ‌می‌کند و ردیف اعتباری به وجود آمده را متذکرمی‌شود.
پس از ابلاغ قانون بودجه، وزارت اموراقتصادی و دارایی نسبت به تعیین بانک عامل وافتتاح حساب مخصوص هر طرح اقدام و سپس‌هر دستگاه اجرایی مجری طرح خود را انتخاب‌می‌کند.
علاوه بر آن، دستگاه اجرایی موظف است‌پس از تهیه فهرست مقادیر و انجام فعالیتهای‌مختلف، موافقت‌نامه طرح را با سازمان مدیریت‌و برنامه‌ریزی مبادله کند.
موافقت‌نامه، پس ازتصویب در دفتر تلفیق سازمان مدیریت وبرنامه‌ریزی، به دستگاه اجرایی ارسال و رونوشت‌به اداره نظارت بر اجرای بودجه وزارت اموراقتصادی و دارایی و همچنین ذیحسابی و دیوان‌محاسبات فرستاده می‌شود.
مجری طرح پس ازدریافت موافقت‌نامه مصوب، جهت اجرای پروژه‌نیاز به مهندس مشاور دارد.
از این رو، به مدیریت‌امور مشاوران سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی‌مراجعه می‌کند و پس از طی چند مرحله مهندس‌مشاور برای طرح تعیین می‌شود.
در این مرحله،قراردادی با مهندس مشاور طرح به امضا می‌رسد.ذیحسابی و دیوان محاسبات دو مرجعی هستندکه اسناد مربوط به پرداختها را تنظیم، تأیید و به‌وزارت امور اقتصادی و دارایی جهت اعطای‌اعتبار ارسال می‌کنند.
از طرف دیگر، مراحل‌اجرای طرح و مشخصات فنی آن با همکاری‌مهندس مشاور و مجری مشخص می‌شود.از این‌مرحله، پیمانکار وارد فرایند طرح عمرانی‌می‌شود.
بدین ترتیب که مدیریت امور پیمانکاران‌و مشاوران سازمان مدیریت و برنامه ریزی،تعدادی پیمانکار واجد صلاحیت را برای اجرای‌کار به مجری طرح معرفی می‌کند.
در این مرحله،مجری طرح، با برگزاری مناقصه، با پیمانکارقرارداد منعقد می‌کند.
چنانچه مناقصه به نتیجه‌نرسد، مجری با رعایت مفاد آیین‌نامه‌ها و دستورعملهای ذیربط موجود، از طریق ترک تشریفات‌مناقصه اقدام می‌کند.
پس از عقد قراردادهای‌مهندس مشاور و پیمانکار با مجری طرح،طرفهای قرارداد درخواست دریافت پیش پرداخت‌می‌کنند و مجری، از طریق ذیحسابی، از اعتبارات‌مصوب درخواست تخصیص می‌کند.
این‌درخواست به مدیریت مربوط در سازمان مدیریت‌و برنامه‌ریزی ارسال و در صورت لزوم، پس ازانجام تغییرات، به دفتر تلفیق فرستاده می‌شود.سپس مبلغ کاهش یافته اعتبار به مجری وذیحسابی جهت اخذ وجه از اداره کل خزانه ابلاغ‌می‌شود.
پس از دریافت دستور پرداخت توسطذیحسابی خزانه و بررسی و مطابقت مبالغ‌پیشنهادی با بودجه مصوب، اسناد را تنظیم و پس‌از تأیید نماینده دیوان محاسبات، از طریق بانک وحساب مربوط، نسبت به واریز وجه تخصیص‌اولیه اقدام می‌کند.
نخستین اقدام پیمانکار دراجرای طرح پس از اولین پرداخت تجهیز کارگاه‌است.
چنانچه در حین اجرای طرح، شرایط عمومی‌پیمان و مبالغ تعیین شده برای اتمام کار تغییر کند،تهیه اصلاحیه برای موافقت‌نامه ضروری است.مبلغ اضافی برای اتمام فیزیکی کار توسط مجری‌طرح تعیین و به مدیریت بخش مربوط در سازمان‌مدیریت و برنامه ریزی ارسال می‌شود.
در این‌مرحله، بررسیهای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی‌با تکمیل مدارک لازم به دفتر تلفیق اعلام می‌شود.این دفتر، پس از بررسی مجدد، مراتب را از طریق‌رییس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به دستگاه‌اجرایی می‌فرستد و رونوشت آن را به دیوان‌محاسبات و اداره کل نظارت و بررسی بودجه دروزارت امور اقتصادی و دارایی ارسال می‌کند.
پس‌از انجام پیشرفت کار (حدود 97%) و قابل‌بهره‌برداری بودن طرح و موافقت پیمانکار ومهندس مشاور، مراتب به مجری اعلام می‌شود.
ازکمیسیون تحویل موقت توسط مجری دعوت به‌عمل می‌آید.
بعد از بازدید کمیسیون تحویل‌موقت و تأیید آن، پیمانکار نسبت به تکمیل طرح‌اقدام می‌کند.
با تأیید مهندس مشاور، جهت‌تسویه حساب قطعی با پیمانکار مراحل لازم‌انجام می‌شود.
اگر در دوره تضمین شده توسطپیمانکار، مشکلی بروز کرد از وی درخواست‌می‌شود آن را برطرف کند.
در غیر این صورت، باانقضای مهلت تضمین، پیمانکار تحویل قطعی راتقاضا می‌کند و با موافقت دستگاه مجری این امرصورت عملی به خود می‌گیرد.
پس از اتمام عملیات ساخت و تحویل‌قطعی طرح عمرانی، مرحله بهره برداری آغازمی‌شود.
دستگاه بهره برداری، دستگاهی است که‌پس از اجرا و تکمیل طرح عمرانی طبق قوانین ومقررات مربوط موظف است ضمن بهره‌برداری ازآن نگهداری کند.
این دستگاه ممکن است همان‌دستگاه اجرا کننده طرح و یا دستگاه دیگری باشد.به عنوان مثال در مورد طرحهای راهسازی، وزارت‌راه هم دستگاه اجرایی و هم دستگاه بهره برداری‌کننده است و در مورد طرحهای مثلا بیمارستانی‌باید وزارت مسکن، دستگاه اجرایی و وزارت‌بهداشت، درمان و آموزش پزشکی دستگاه بهره‌برداری کننده باشد.
مسایل و مشکلات طرحهای عمرانی مسایل و مشکلات مربوط به طرحهای عمرانی‌زمانی برجسته می‌شود که بدانیم اعتبارات آنها ازمنابع مالی دولت و از فروش نفت تأمین می‌شودو از این رو، تحت تاثیر نوسانات ناشی از درآمدنفت خام صادراتی قرار می‌گیرد.
به این معنا که‌وقتی درآمد نفت خوب است، پروژه‌های زیادی‌تهیه و اجرا می‌شود.
پس از گذشت مثلا یکسال‌ناگهان بخش نفت دچار مشکل می‌شود و درآمدارزی کاهش می‌یابد.
در نتیجه به ناچار سرعت‌پیشرفت بسیاری از این پروژه‌ها کند می‌شود وتوجیه اقتصادی و اجرایی آنها از بین می‌رود.پیامد این امر بی‌ثباتی و رکود است و بر اثر آن‌جامعه به شدت زیان می‌بیند.
از طرف دیگر گاهی‌در حالتی به سر می‌بریم که درآمد نفت کم است ودر تنظیم برنامه و بودجه مجبور می‌شویم اقتصادرا در حداقل شکوفایی نگه داریم.
پس از مدتی‌یکباره درآمد نفت بیشتر می‌شود و ما هیچ پروژه‌از پیش طراحی شده‌ای نداریم که این درآمدها را به‌آن تخصیص بدهیم، از این رو به هزینه‌های جاری‌و اتلاف منابع می‌پردازیم جنبه مهم دیگر تأمین